1. Submetemos à sua apreciação minuta de anteprojeto de lei que versa sobre: i. o serviço de gestão especializada de garantias; ii. o aprimoramento das regras de garantias; iii. o resgate antecipado de Letra Financeira; iv. a transferência de valores das contas únicas e específicas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação; v. a exclusão do monopólio da Caixa Econômica Federal nas operações sobre penhores civis; e vi. a alteração da composição do Conselho Nacional de Seguros Privados.

Serviço de Gestão Especializada de Garantias

2. A medida objetiva facilitar a utilização de garantias por meio do serviço de gestão especializada de instrumentos de garantias móveis e imóveis, que será realizado por Instituições Gestoras de Garantia – IGG e regulado pelo Conselho Monetário Nacional – CMN.

3. Estimam-se ganhos potenciais de escala e de escopo desse serviço, tornando mais eficiente o uso de garantias no processo de concessão de crédito, com expectativa de melhora nas condições e termos para os tomadores. Como será demonstrado a seguir, o instrumento tem o potencial de estimular a redução das taxas de juros, elevar o número de alternativas de crédito e diminuir os custos operacionais para as instituições financeiras. Espera-se, portanto, um aumento da eficiência e uma redução de barreiras à entrada no mercado de crédito.

4. As IGG ficarão responsáveis, quando contratadas para esse fim, pela constituição, utilização, gestão e pelo compartilhamento de garantias nas operações de crédito pactuadas entre o tomador e as instituições financeiras credoras. Poderão atuar como IGG as pessoas jurídicas de direito privado autorizadas a realizar o serviço pelo Banco Central do Brasil, de acordo com as regras estabelecidas pelo CMN.

5. Essas Instituições terão a prerrogativa de atuar em nome próprio, mas essa atuação ocorrerá sempre em benefício da instituição financeira credora no processo de excussão das garantias, de acordo com os termos contratados com o prestador das garantias. Para isso, as IGG passarão a ter poder exclusivo de constituir, levar a registro, gerir e pleitear a execução das garantias transferidas para a sua titularidade mediante celebração do contrato de gestão de garantias.

6. O poder conferido às IGG para receber a titularidade de garantias, permite que um indivíduo ou uma empresa que deseje tomar crédito ofereça previamente garantias às IGG sem ainda ter realizado a operação de crédito. Flexibiliza-se, dessa forma, o usual caráter acessório da garantia ao contrato de crédito. Consequentemente, essa concessão inicial de garantias às IGG possibilitará ao indivíduo ou à empresa obter operações de crédito com as instituições financeiras que aceitem tais garantias e, em função disso, adiram ao contrato de gestão de garantias firmado entre a IGG e o prestador da garantia. Essas operações de crédito funcionarão de forma análoga a um empréstimo sindicalizado, no que diz respeito ao compartilhamento de garantias, mas com as facilidades anteriormente descritas de gestão especializada de garantias nas IGG.

7. Poderão as IGG avaliar o valor das garantias e, com base nesse valor, as instituições financeiras poderão definir um montante adequado de crédito a ser tomado pelo mutuário, de acordo com as condições de gestão da garantia estabelecida pela IGG. Dessa maneira, a instituição financeira credora, ao aceitar as garantias recebidas por uma IGG, designa essa instituição para atuar em seu benefício e de maneira exclusiva no processo de excussão das garantias.

8. Uma facilidade desse modelo proposto reside em sua dinâmica. Uma vez que o mutuário vai realizando o pagamento de suas dívidas com as instituições financeiras credoras, ele terá automaticamente aberto, no valor quitado, espaço para contratação de novo crédito, nos limites contratuais convencionados com a IGG.

9. Será vedado às IGG, no âmbito do contrato de gestão de garantias, a realização de qualquer atividade típica de instituição financeira, inclusive operações de crédito. O intuito é prever a separação da entidade que recebe a garantia, neste caso a IGG, da entidade que concede o crédito. Essa distinção, contudo, não desvincula a garantia da operação de crédito. Dessa forma, o risco assumido pela instituição financeira tende a ser similar ao de uma operação de crédito sem a participação da IGG.

10. Importante notar ainda que, para assegurar a qualidade das garantias cursadas, os direitos correspondentes às garantias recebidas pelas IGG, bem como seus frutos e rendimentos e o eventual produto de sua execução, não se comunicarão com o patrimônio das IGG.

11. O anteprojeto de lei ainda prevê que o inadimplemento de uma das operações de crédito e de financiamento autorizadas pelo prestador da garantia faculta à IGG, independentemente de aviso ou interpelação judicial, considerar vencidas antecipadamente as demais operações vinculadas, tornando-se exigível a totalidade da dívida para todos os efeitos legais. Essa cláusula, conhecida por cross default, reforça o caráter de garantia especializada prestada pelas IGG. Consequentemente, se for o caso, a IGG poderá dar início à execução da garantia, pelo fato de o devedor não ter cumprido tempestivamente uma das operações contratadas com base no contrato de gestão especializada celebrado com a IGG.

12. Cabe ainda frisar que os tomadores de crédito, pessoas físicas ou jurídicas, poderão constituir nas IGG garantias reais ou pessoais, o que abrange incontáveis possibilidades. A título ilustrativo, e apenas para dar um parâmetro do tamanho do mercado de garantias imobiliárias, existem estudos que indicam que o mercado imobiliário residencial urbano seria na ordem de 8 a 10 trilhões de reais, o que representa grande potencial de crescimento de operações de crédito com recursos livres para pessoas físicas, que, segundo o Banco Central do Brasil, em março de 2021, representava cerca de R$ 750 bilhões, para construção, reforma, ampliação e aquisição de unidades residenciais.[1]

13. Em termos de riscos, as garantias estarão vinculadas às operações de crédito, como se não existisse a IGG, o que confere às instituições financeiras credoras iguais benefícios, mesmo no caso de descontinuidade da IGG. Dessa forma, eventual decretação de regime especial, recuperação judicial ou extrajudicial, falência, liquidação judicial ou qualquer outro regime de recuperação ou de dissolução de uma IGG não prejudicará a efetividade das garantias constituídas no contrato de gestão de garantias para cobrir o risco de inadimplemento do tomador. Outrossim, não haverá alteração das regras atuais das garantias existentes, mantendo-se a legislação específica para cada tipo de garantia.

14. No texto proposto, atribuiu-se ao CMN, ainda, a competência para permitir que as IGG adquiram direitos creditórios existentes. Objetiva-se que as IGG, conforme limites estabelecidos pelo CMN, possam realizar operações com assunção de risco, de forma a poderem adequar fluxos financeiros de diferentes instituições financeiras credoras vinculadas a uma mesma garantia. Com isso, as IGG permitirão maior diversidade de arranjos contratuais entre credores e devedores. É importante frisar que tal atividade, uma vez autorizada pelo CMN, pode ser exercida pela IGG de maneira independente da prestação do serviço de gestão de garantias, sempre respeitando e mantendo os requisitos legais e regulamentares atinentes a cada uma dessas atividades.

15. Da forma configurada neste anteprojeto de lei, espera-se que a utilização do serviço de gestão especializada de garantias permita ao mercado superar alguns problemas atualmente enfrentados por instituições financeiras e seus clientes tomadores de crédito. A seguir, elencam-se algumas contribuições potenciais das IGG para superar desafios enfrentados por instituições financeiras:

a. foco no core business da atividade de instituição financeira: o uso de entidades especializadas retira das instituições financeiras a necessidade de verticalização dos serviços ou de gestão de inúmeros contratos com empresas terceirizadas, tornando tanto o mercado de crédito quanto a economia em geral mais eficientes;

b. redução de barreiras de entrada e de custos na gestão das garantias reais: a passagem dos serviços de gestão de garantias para as IGG possibilitará o aumento de ganhos de escopo e escala na realização de operações de crédito, potencialmente reduzindo barreiras de entrada no mercado de crédito e, consequentemente, diminuindo os juros praticados nas operações;

c. redução do conflito de interesses: a existência de entidades distintas, uma que gere a garantia e outra que a utiliza para suprir o crédito concedido, tem a capacidade de reduzir os conflitos de interesse entre as atividades de concessão de crédito e de avaliação e cobrança de garantias vinculadas às operações. Com base nessa sistemática, a avaliação e gestão das garantias passarão às IGG, entidades distintas da instituição financeira que concede o crédito, mitigando o conflito de interesse existente nos processos de avaliação e excussão das garantias, atividade alheia à de concessão de crédito e que atualmente é realizada pelas próprias instituições financeiras. A gestão especializada do serviço também permitirá ganhos de escala e escopo na administração dessas garantias;

d. mitigação da possibilidade de “empoçamento” das garantias: flexibiliza-se a sistemática atual da acessoriedade das garantias à operação de crédito, que tem como consequência a subutilização das garantias. Atualmente, cada garantia pode viabilizar apenas uma operação de crédito, independentemente de o valor do crédito ser consideravelmente inferior ao valor da garantia; e

e. gestão dos bens não de uso - BNDU por parte das instituições financeiras: tem-se o potencial de diminuição da existência de imóveis nos balanços das instituições financeiras, o que acaba deixando mais líquida a composição dos ativos da instituição. Isso permitirá melhoria tanto de sua solvência quanto de sua capacidade de ofertar crédito.

16. Pode ser elencada, como contribuição do serviço de gestão especializada de garantias para a superação de desafios enfrentados por tomadores de crédito, o fim da limitação de utilização da garantia constituída sobre bem por apenas um credor. Na sistemática atual, uma vez alienado fiduciariamente um bem a um credor, o tomador de crédito não mais pode usá-lo para conseguir um segundo crédito, mesmo que o valor do crédito seja insignificante em relação ao potencial suportado pela garantia. Com a IGG, como a garantia estará em sua titularidade, ela permitirá ao tomador de crédito inúmeras operações com diferentes credores em relação a uma mesma garantia.

17. Relevante também observar que inúmeras configurações de mercado que, na sistemática atual, não são possíveis, serão viabilizadas. A seguir, a título ilustrativo, são elencadas algumas configurações possíveis:

a. compartilhamento de risco e de exposição entre cooperativas e instituições financeiras de pequeno porte: ao viabilizar o fracionamento e compartilhamento das garantias, as IGG têm o potencial de permitir que inúmeras instituições com pouca capacidade de absorção de risco possam compartilhá-lo e, dessa forma, superar problemas de insuficiência de capital ou de concentração de exposição;

b. fintechs em plataformas peer-to-peer lending P2P: ao viabilizar o fracionamento das garantias e seu compartilhamento, as IGG permitirão a realização de operações pulverizadas com múltiplos credores em plataformas digitais, aumentando as possibilidades de captação de recursos e favorecendo a competitividade;

c. facilitação de operações de crédito rural: ao possibilitar a constituição e o fracionamento da garantia de forma prévia ao momento do crédito, operações rurais sazonais serão viabilizadas em decorrência da celeridade da concessão do crédito no momento de seu requerimento;

d. expansão das atividades de bancos de crédito habitacional: bancos atualmente com expertise em crédito habitacional poderão expandir suas atividades mais facilmente para o segmento empresarial, ao usar imóveis de clientes também para atividades empresariais.

18. Espera-se, portanto, que o referido serviço especializado seja instrumento de mercado capaz de reduzir os custos relacionados à gestão de garantias pelas instituições financeiras e, do ponto de vista do tomador de crédito, de diminuir a subutilização de garantias, possibilitando o uso de uma mesma garantia para operações de crédito em mais de uma instituição financeira. Esses fatores incentivarão a ampliação da oferta de crédito não apenas por instituições tradicionais, mas também por fintechs, bancos médios e cooperativas de crédito. Avalia-se que a sistemática pressionará para baixo, via mecanismo de preços, as taxas de juros cobradas nas operações e aumentará a competição no mercado, já que o tomador de crédito poderá solicitar linhas de financiamento em diferentes instituições financeiras até o limite da garantia constituída na IGG contratada.

Aprimoramento das Regras de Garantias

19. Essa parte da proposta decorreu de discussões no grupo denominado Iniciativa de Mercado de Capitais (IMK), o qual contou com a participação não apenas de órgãos e entidades do Estado, como o Ministério da Economia e o Banco Central do Brasil, mas também de associações representativas do mercado. Ao longo dos trabalhos, objetivou-se elaborar proposta para aumentar a eficiência das garantias ofertadas no mercado imobiliário e diminuir a insegurança jurídica atualmente observada pelos agentes econômicos, principalmente no processo de execução de bens imóveis.

20. Por meio de alterações na Lei nº 9.514, de 20 de novembro de 1997, e na Lei nº 13.476, de 28 de agosto de 2017, busca-se aprimorar procedimentos relativos à alienação fiduciária de bem imóvel, em especial à execução extrajudicial. A proposta corrige fragilidades existentes no processo de intimação do devedor, elimina a atual indefinição legal sobre o conceito de preço considerado vil, passando a estabelecer critérios objetivos para o valor mínimo da arrematação, endereça questões relativas ao processo de leilão e à exoneração de credor em caso de insuficiência do valor de alienação do imóvel para fazer frente ao valor da dívida.

21. Passa-se, também, a prever de maneira expressa a possibilidade de se levar a registro imobiliário a alienação fiduciária de imóvel já alienado fiduciariamente. Atualmente, a falta de previsão legal expressa tem causado insegurança jurídica e recusa de cartórios em empreender o registro desde a data da celebração do negócio fiduciário, não obstante a legislação já preveja a possibilidade de pós-eficacização daquela garantia prestada originalmente a non domino.

22. Os aprimoramentos na Lei nº 9.514, de 1997, visam a dotar o modelo de alienação fiduciária, atualmente usado em mais de 90% das operações de crédito imobiliário, de maior segurança jurídica, previsibilidade e eficiência. Avalia-se que as alterações propostas fortalecerão as garantias e, por consequência, reduzirão os custos do crédito.

23. Em relação à hipoteca, as alterações propostas objetivam recuperar o uso desse instrumento como modalidade de garantia de financiamento imobiliário. Embora a hipoteca seja o instrumento mais usado em outros países, no Brasil o mecanismo é usado em apenas 6% das operações de crédito imobiliário. Trata-se de situação derivada sobretudo da insegurança jurídica que envolve a excussão hipotecária. As previsões normativas contidas no Decreto-Lei nº 70, de 21 de novembro de 1966, possuem falhas e estão desatualizadas, o que implica que a execução extrajudicial hipotecária seja frequentemente judicializada.

24. Com o intento, portanto, de restabelecer o uso da hipoteca no mercado brasileiro, propõe-se: i) a homogeneização de procedimentos da hipoteca com os procedimentos referentes à alienação fiduciária; e ii) o estabelecimento de novo processo de sua execução extrajudicial, com a inclusão de capítulo sobre a matéria na Lei nº 9.514, de 1997, e com a revogação de dispositivos do Decreto-Lei nº 70, de 1966.

25. Ademais, busca-se disciplinar, por meio de alterações na Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), a figura do agente de garantia. Pela proposta, qualquer garantia poderá ser constituída, registrada, gerida e excutida por um agente de garantia a ser designado pelos credores. O agente pode ser um dos credores ou qualquer terceiro, podendo ser substituído a qualquer tempo, por decisão do credor único ou dos titulares que representem a maioria simples dos créditos garantidos. Com a disciplina aventada, avalia-se que haverá maior probabilidade de profissionalização da gestão, do registro e da execução de garantias, com potencial de ganhos de escala e de escopo.

26. Outra alteração se dá na Lei nº 8.009, de 29 de março de 1990, a fim de restringir as possibilidades de um imóvel ser alegado como bem de família, com o fundamento abstrato que não foi oferecido pela “entidade familiar” e não foi utilizada hipoteca. A previsão atualmente contida no inciso V do artigo 3º da Lei nº 8.009, de 1990, tem causado insegurança jurídica, com consequente aumento dos riscos e dos custos das operações de crédito. Com a proposta, a impenhorabilidade não será oponível à excussão de imóvel oferecido como garantia real, qualquer que seja a obrigação garantida ou a destinação dos recursos obtidos, ainda que a dívida seja de terceiro. Dessa forma, o casal ou proprietário poderá oferecer o imóvel em garantia para a obtenção de crédito com custo relativamente menor.

27. Propõe-se ainda a reedição de proposta da MP nº 992, de 16 de julho de 2020, que alterou a Lei nº 13.476, de 2017. O objetivo é permitir a extensão da alienação fiduciária de coisa imóvel, pela qual a propriedade fiduciária já constituída pode ser utilizada como garantia de novas e autônomas operações de crédito de qualquer natureza, desde que as operações sejam contratadas com o credor titular da propriedade fiduciária e inexista obrigação contratada com credor diverso garantida pelo mesmo imóvel.

28. A sistemática de utilização de um mesmo bem imóvel como garantia de mais de uma operação de crédito, mediante simples extensão de uma mesma alienação fiduciária, permitirá a diminuição da subutilização de garantia e a ampliação do volume de crédito concedido na economia

Resgate Antecipado de Letra Financeira

29. A medida versa também sobre o aprimoramento do arcabouço legal referente às Letras Financeiras (LF). De acordo com os incisos III e IV do artigo 41 da Lei nº 12.249, de 11 de junho de 2010, as LF não podem ter prazo de vencimento inferior a um ano e o resgate antecipado do título somente pode ocorrer em ambiente de negociação competitivo, devendo ser observado o prazo mínimo de vencimento.

30. Pelo texto ora apresentado, o CMN fica autorizado a estabelecer condições e prazo inferior a um ano de vencimento para o resgate antecipado das LF vinculadas, ou seja, aquelas cujo pagamento do principal e dos juros pactuados se subordine ao adimplemento dos pagamentos de direitos creditórios a ela associados.

31. Avalia-se que, em algumas situações específicas, as atuais restrições legais quanto ao resgate antecipado podem ser flexibilizadas sem que a LF perca sua essência. Esse é o caso da hipótese de a LF ser utilizada como instrumento de transferência de risco, isto é, quando as obrigações a ela associadas se subordinam a um conjunto de direitos creditórios, de maneira que, inadimplidos os pagamentos de tais direitos, tornam-se inexigíveis, do emissor, a devolução do capital investido e os juros contratados. Nessas situações, considera-se que não há possibilidade de descasamento entre ativos e passivos, havendo correspondência entre os fluxos dos direitos creditórios (ativo) e os fluxos da LF (passivo).

32. Com a alteração das regras referentes à LF, pretende-se viabilizar o uso desse instrumento como parte de um arranjo voltado para a transferência do risco de operações ativas, uma vez que eventual liquidação antecipada dos direitos creditórios, cujo risco se quer transferir, possa ser acompanhada do resgate das letras às quais estão associados, ainda que a antecipação ocorra antes de um ano. Igualmente, nesta hipótese, a obrigatoriedade de resgate das LF em ambiente de negociação competitiva não se faz necessária para os fins que se quer fomentar, na medida em que tais operações são, em regra, bilaterais, feitas com investidores profissionais, não se revestindo de características de oferta pública, que demandariam um tratamento equitativo entre os titulares dos papéis.

Transferência de Valores das Contas Únicas e Específicas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb

33. Há ainda a alteração da Lei nº 14.113, de 25 de dezembro de 2020, com a inclusão do parágrafo 9º no art. 21 da Lei. Tendo em vista que os recursos do Fundeb também são utilizados para remuneração de profissionais da educação, a redação do art. 21 da referida Lei tem gerado discussões sobre se os pagamentos só poderiam ser realizados pelo Banco do Brasil ou pela Caixa Econômica Federal. Essa restrição inviabilizaria a sistemática utilizada por muitos entes da federação de se transferir os valores do Fundeb relacionados a pagamento de salários para outro banco que realiza a gestão de sua folha de pagamentos.

34. Visando a evitar que a nova legislação traga impactos negativos na contratação da folha de pagamentos dos servidores no âmbito dos entes federativos, é proposta a inclusão do dispositivo para permitir a transferência de valores das contas únicas do Fundeb para outras contas que centralizam a folha de pagamentos do próprio ente público, mesmo que esta não seja no Banco do Brasil ou na Caixa. Por isso, entende-se necessária a indicação expressa em lei para o referido fim.

Exclusão Do Monopólio Da Caixa Econômica Federal Nas Operações Sobre Penhores Civis

35. Ademais, propõe-se excluir o monopólio da Caixa Econômica Federal nas operações sobre penhores civis, com caráter permanente e da continuidade, pela revogação da alínea "e" do art. 2º do Decreto-Lei nº 759, de 12 de agosto de 1969. No atual contexto de estímulo à competição bancária e desenvolvimento do mercado de crédito no Brasil, o fim do monopólio da Caixa sobre operações de penhores civis vai ao encontro dos objetivos do anteprojeto de lei em discussão, ao possibilitar redução ainda maior, via permissão de competição, nos custos e taxas para o uso de garantias.

Alteração da Composição do Conselho Nacional de Seguros Privados

36. Por fim, modifica-se a composição do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), por meio de alteração no Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966, retirando a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) do rol de membros desse Conselho, uma vez que é bastante reduzida a área de interseção entre os mandatos da CVM e do CNSP. A medida, portanto, visa à racionalização na administração pública e a uma maior eficiência na execução do seu mandato, sem prejuízo às atividades do CNSP.

37. As poucas iniciativas relacionadas ao mercado securitário que se beneficiam com o envolvimento da CVM podem ser tratadas com apoio originado por meios menos onerosos, como convênios e comitês entre CVM e a Superintendência de Seguros Privados (SUSEP), por exemplo.

Considerações Finais

38. Desde o início de 2020, o Brasil enfrenta o desafio imposto pela pandemia de Covid-19. O Ministério da Economia tem atuado ativamente, tanto a fim de minimizar seus efeitos sobre o nível da atividade econômica quanto para proteger a população economicamente vulnerável, manter empregos e impedir o fechamento de empresas. Ao longo desse período, o Governo Federal implementou diversas medidas para sustentar a oferta de crédito, não apenas medidas regulatórias e de provisão de liquidez, mas também foram fornecidas linhas de crédito com recursos ou garantias do Estado, além de alívio tributário.

39. Nesse contexto, as propostas contidas neste anteprojeto de lei se inserem nesse desafio de escala global e na estratégia de curto e longo prazo do Ministério da Economia, com a finalidade de corrigir falhas e de tornar o mercado de crédito mais eficiente para todos os agentes, aumentando a oferta e melhorando as condições de crédito. São medidas que auxiliam a maior liquidez do mercado. Cabe destacar que reduzir a subutilização das garantias do país tem urgência, tendo em vista que períodos pós-crise se destacam por haver uma falta de lastro para operações de crédito ao sistema produtivo, o que tende a impactar negativamente a possibilidade de retomada econômica.

40. As propostas são relevantes pelo potencial de propiciar alavancagem e sustentabilidade do crédito em âmbito nacional e se mostram urgentes em razão da necessidade de adoção de medidas imediatas para que a economia reaja de maneira sustentável às consequências negativas impostas pela pandemia de Covid-19.

41. Essas, Senhor Presidente, são as razões que justificam a elaboração deste anteprojeto de lei que ora submetemos à sua apreciação.

Respeitosamente,

Paulo Roberto Nunes Guedes
Ministro de Estado da Economia

[1] Banco Central do Brasil. Informações do Mercado Imobiliário. Disponível em: https://www.bcb.gov.br/estatisticas/mercadoimobiliario. Acesso dia 02 de junho de 2021.