EXPMOTIV/AGU/2011/17.htm

1. Submetemos à apreciação de Vossa Excelência proposta de Projeto de Lei que objetiva estimular o investimento em infraestrutura no país com aperfeiçoamentos na legislação relativa à desapropriação por utilidade pública, os quais implicam modificações no Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, e em outros normativos afins.

2. Os investimentos em infraestrutura do Governo federal, independentemente da modalidade de implementação (Regime Diferenciado de Contratação, Parcerias Público-Privadas, concessões de serviços públicos, entre outras), deparam-se com obstáculos recorrentes para desapropriação de terrenos necessários à implementação do empreendimento. Em 2009, já havia sido constatado que 60% das ações judiciais originalmente propostas pela Advocacia-Geral da União para permitir a continuidade de obras de infraestrutura prioritárias para o Governo federal foram motivadas por problemas com a desapropriação das áreas abrangidas no perímetro das obras. Os relatórios de acompanhamento dessas obras para períodos subsequentes apontam igualmente a existência do entrave. Esses empecilhos impactam o desenvolvimento da infraestrutura e postergam investimentos necessários ao crescimento do país, prejudicando a geração de emprego e renda.

3. A situação torna-se especialmente problemática em empreendimentos denominados de lineares, como rodovias e ferrovias, nos quais se amplia o número de propriedades que precisam ser desapropriadas. É o caso, por exemplo, da ferrovia Transnordestina, cujas dificuldades com desapropriação de terrenos ocasionaram atrasos no andamento do projeto e elevação de custos.

4. Nesse contexto, faz-se necessária a revisão do arcabouço legal da desapropriação por utilidade pública, datado ainda da década de 1940 - Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941. A proposta tem o intuito de adequar o referido marco legal aos novos modelos de execução de obras e de desburocratizar o processo de desapropriação. Cabe ressaltar que essa adequação não deverá implicar retirada da responsabilidade do Estado de declarar utilidade pública.

5. A atual redação do Decreto-Lei nº 3.365, de 1941, prevê que a desapropriação de bens públicos será precedida de autorização legislativa expressa do ente expropriante. Tendo em vista que o processo legislativo tem suas peculiaridades e dinâmicas próprias que, por vezes, não são compatíveis com o cronograma de implementação das obras de infraestrutura, a proposta prevê a dispensa da autorização legislativa quando houver acordo entre os entes e se tratar de execução de projetos prioritários, conferindo maior celeridade a implementação dos referidos projetos.

6. A inclusão de novos atores legitimados a conduzir o processo de desapropriação possui o mesmo intuito citado acima de tornar os procedimentos mais céleres. Ademais, vai ao encontro da nova formatação dos contratos públicos, em que se incluem como prestadores do setor público os consórcios públicos, o parceiro privado nas Parcerias Público-Privadas - PPPs e os contratados nas contratações integradas regidas pelo Regime Diferenciado de Contratação. Cabe ressaltar que essa adequação não implica o alijamento do Estado do processo, eis que permanece com ele a responsabilidade pela declaração de utilidade pública do bem e a opção da transferência dos atos de execução da desapropriação ao privado, segundo os critérios definidos previamente em edital conforme cada caso.

7. A proposta também intenta incentivar a execução de operações urbanas consorciadas ao permitir a revenda ou utilização imobiliária de bens integrantes de projeto, por conta e risco do contratado, garantindo ao poder público o ressarcimento pelo gasto ao título nas indenizações pagas pelas desapropriações respectivas.

8. No âmbito do processo judicial da desapropriação, as propostas constantes na minuta trazem novos instrumentos para desburocratizar seu trâmite. Dentre elas, cabe citar a faculdade conferida ao ente expropriante de elaborar o laudo de vistoria e avaliação do bem com o objetivo de definir o valor probatório do laudo e estabelecer o preço justo ao tempo da declaração de utilidade pública. Tendo em vista que a etapa judicial de processos de desapropriação costuma se estender por anos, pretende-se evitar que a Administração Pública tenha que arcar com os custos decorrentes da valorização do imóvel nesse ínterim.

9. Dessa forma, espera-se que esse procedimento possa favorecer o convencimento do juiz acerca do valor do imóvel objeto da desapropriação, evitando que a definição do valor do bem seja postergada por eventual realização de diligencias, como a realização de perícia ou o agendamento de audiência. Assim, sob a ótica da Administração Pública, esse procedimento possui o potencial de não apenas agilizar a conclusão do processo de desapropriação como o de reduzir os seus custos.

10. Quanto ao prazo para a proposição da ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do poder público, a proposta contém uma definição sobre o marco inicial para contagem desse prazo. Dessa forma, a proposta, nesse ponto, confere maior clareza a tal marco, prestigiando a segurança jurídica.

11. A proposta busca ainda evitar que a precariedade dos registros cartoriais e a informalidade dos negócios jurídicos translativos de domínio atrasem o andamento dos processos de desapropriação, estipulando-se que, caso o imóvel expropriado esteja registrado em nome de pessoa diversa do ocupante, deve-se incluir no polo passivo da ação pessoas identificadas como detentoras dos direitos de disposição, uso e fruição sobre o bem.

12. Vale esclarecer, também, que a imissão não será obstada nos casos de existência de qualquer tipo de gravame que recaia sobre o bem. Pretende-se igualmente evitar que eventuais direitos à indenização por estabelecimentos comerciais que operem nos imóveis de interesse da Administração Pública posterguem o andamento do processo de desapropriação. Esclarece-se que, nesse caso, deverão ser pleiteados em ação própria, não obstando a imissão provisória na posse.

13. Outro aperfeiçoamento contido na proposta é a alteração dos parâmetros para definição do valor do depósito na imissão provisória na posse, que passa a ser o valor obtido em laudo de avaliação realizado de forma prévia (produção antecipada de prova citada anteriormente). Caso não tenha sido elaborado o referido laudo, pode ser adotado um dos seguintes parâmetros: i) valor de aquisição do imóvel pelo atual proprietário, corrigido monetariamente, se a aquisição foi realizada nos dois anos anteriores ao ajuizamento da ação; ii) o valor cadastral do imóvel adotado pela autoridade fazendária para fins de lançamento do imposto territorial ou do imposto de transmissão inter vivos por ato oneroso, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal imediatamente anterior; e iii) o valor obtido em laudo de avaliação administrativa, podendo-se adotar como parâmetro uma ou mais propostas de avaliação elaboradas por corretores independentes. Desse modo, assegura-se que a data de referência para fixação do valor da oferta de preço realizada pelo expropriante considere elementos que possibilitam encontrar um valor próximo ao de mercado na data do ajuizamento da ação.

14. Ademais, esclarece-se que do referido valor do depósito serão deduzidos os valores referentes a débitos fiscais do proprietário, inscritos na dívida ativa cuja exigibilidade não esteja suspensa.

15. A presente minuta de Projeto de Lei traz ainda medidas de cunho social ao disciplinar as medidas compensatórias aplicáveis aos casos de remoção de morador vulnerável ou de baixa renda, ocupante de assentamentos sujeitos a regularização fundiária de interesse social, visando reconhecer os seus direitos e promover maior segurança jurídica aos atos dos gestores públicos ao estabelecer as diretrizes legais que fundamentam a adoção de tais medidas. Assim, a proposta estabelece que as medidas compensatórias devem ser definidas antes da imissão na posse e incluem a realocação de famílias em outra unidade habitacional ou a compensação financeira suficiente para assegurar o restabelecimento da família em outro local, contribuindo para dar concretude a um dos postulados fundamentais da República Federativa do Brasil, a dignidade da pessoa humana.

16. Outra proposta constante da minuta, também de cunho social, trata da vedação a desapropriação de imóveis públicos destinados à prestação de serviços de saúde ou educação. Busca-se evitar que a satisfação da utilidade pública ensejadora da desapropriação conflite com serviços públicos essenciais em nível local. A regra traz algumas exceções que visam flexibilizar a vedação, são elas: se a atividade desenvolvida no imóvel puder ser assimilada por outro estabelecimento num raio de abrangência fixado em âmbito local, se a desapropriação for amigável ou se incidir apenas sobre área parcial do bem sem tornar inviável o exercício da atividade na área remanescente.

17. A modernização do marco legal referente às desapropriações por utilidade pública requer ajustes em outras legislações, além do Decreto-Lei nº 3.365, de 1941, que são propostos também pela minuta de projeto de lei em tela.

18. Na Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, por exemplo, passa a ser necessário o registro da imissão provisória na posse na matrícula do imóvel também quando concedida aos contratados. Acresceu-se também a necessidade de formalização desses registros como condição ao levantamento do preço ofertado pelo poder público a título de indenização. Foram ainda incluídos dispositivos que permitem a abertura de nova matrícula para o imóvel em casos específicos de forma a individualizar o imóvel objeto da desapropriação ou a sua unificação, no caso de imóveis contíguos.

19. No Código Civil, Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, altera-se o dispositivo que prevê o direito de preferência que possibilita ao expropriando, se a coisa expropriada não for utilizada para o fim previsto, adquirir o imóvel pelo valor atualizado da indenização que ele recebeu e não mais pelo valor de mercado do imóvel, evitando, assim, maiores delongas judiciais na avaliação do referido valor de mercado.

20. A Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, também é aperfeiçoada visando a sua adequação conceitual referente ao parcelamento do solo urbano quando se destina a população de baixa renda, assim, entendido como “parcelamento urbano de interesse social”. Além disso, passa-se a admitir a cessão da posse por instrumento particular nos casos de parcelamentos urbanos de interesse social, possuindo essa cessão caráter de escritura pública.

22. O exposto indica que as contribuições do Projeto de Lei em comento permitem adequar o marco regulatório das desapropriações aos novos modelos de execução de obras bem como agilizar a conclusão do processo de desapropriação. Desse modo, espera-se que a proposta contribua para ampliar e dinamizar a implementação dos empreendimentos relativos à infraestrutura.

23. Essas, Excelência, são as razões que nos levam a propor o seguinte Projeto de Lei.