E M N° 033

 Brasília, 03 de novembro de 2010.

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

Temos a honra de submeter à consideração de Vossa Excelência o anexo Projeto de Lei que “Aprova o Plano Nacional de Educação para o decênio 2011-2020 e dá outras providências”.

O PNE - 2011/2020 na forma ora proposta representa um importante avanço institucional para o país, definindo metas e estratégias para avançar no processo de melhoria da educação brasileira.

A educação é um dos mais importantes instrumentos de inclusão social, essencial para a redução das desigualdades no Brasil. É inegável que nos anos mais recentes o tema educação foi sendo definitivamente alçado à prioridade na agenda nacional, mobilizando Governos e os mais diversos segmentos da sociedade em torno de um objetivo comum: a ampliação do acesso à educação de qualidade para todos os brasileiros.

Os indicadores mais recentes confirmam o alcance de bons resultados em quase todos os níveis e dimensões da educação, demonstrando o empenho do Governo e da sociedade brasileira em saldar a enorme dívida que o Brasil tem com a educação. Todavia, para que alcancemos os níveis desejados e necessários para o desenvolvimento do país, há ainda muito que fazer. O tratamento da educação como política de Estado, com planejamento sistemático e de longo prazo é de fundamental importância para vencer esta batalha. Por isso, a aprovação de um novo Plano Nacional de Educação para o decênio 2011-2020 deve ser encarada como estratégica para o país.

A melhoria continuada do nível de educação da população certamente irá refletir-se não só na qualidade da vida, efetivação da democracia e ampliação da cidadania para muitos brasileiros, mas, também no desenvolvimento econômico do país. Por essa razão, o estabelecimento de metas e estratégias para garantia de uma educação de qualidade para todos os brasileiros tem que ser prioridade nacional.

1. Antecedentes

A redemocratização do País, a partir da década de 1980, fez surgir como uma das principais bandeiras a luta pelo direito à educação, acelerando mudanças na educação brasileira impulsionadas por mobilização popular.

A Constituição Federal de 1988 incorpora estas bandeiras e traz avanços consideráveis dos pontos de vista jurídico, normativo e institucional para garantia dos direitos sociais. No que tange à educação, o texto aprovado exprime uma concepção ampla de educação, tratando-a como direito social inalienável e fundamental para o exercício da cidadania, assegurando o acesso ao ensino como direito público subjetivo, impondo a corresponsabilidade dos entes federados por sua implementação e garantindo a aplicação de percentuais mínimos da receitas provenientes de impostos para sua manutenção e desenvolvimento.

Na esfera infra-constitucional, as modificações na ordem jurídico-institucional completaram-se com a aprovação, pelo Congresso Nacional, de vários instrumentos legais de grande impacto para a educação brasileira, destacando-se a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394, de 1996 - LDB); a Emenda Constitucional nº 14, de 1996, que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF; a Lei n° 10.172, de 2001, que estabeleceu o Plano Nacional de Educação - PNE atualmente vigente; a Lei nº 11.494, de 2007, que regulamentou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB; e, mais recentemente, a Emenda Constitucional nº 59, 2009, que ampliou o ensino obrigatório dos 4 aos 17 anos de idade.

A LDB reestruturou e definiu as diretrizes e bases da educação escolar no Brasil. Delineou o papel a ser desempenhado pela União, Estados, Municípios, pelas escolas e demais instituições de ensino, conceitos fundamentais que garantem a organização dos sistemas educacionais do país. Traçou os princípios educativos, especificou os níveis e modalidades de ensino, regulou e regulamentou a estrutura e o funcionamento do ensino nacional. De lá para cá, a Lei veio sofrendo várias alterações, visando à adequação de seus dispositivos às alterações constitucionais, à atualização de conceitos às novas visões e estratégias educacionais e ao aprimoramento de parte de suas normas.

O Fundef instaurou um novo modelo de financiamento do ensino fundamental, implementando importante mecanismo de redistribuição de recursos vinculados à educação com vistas a cumprir o princípio constitucional da equalização do financiamento. Constituiu-se, assim, em instrumento essencial na universalização do ensino fundamental. Em 2007, com a criação do Fundeb, cuja vigência se estende a 2020, ampliou-se o escopo do financiamento, passando a abranger toda a educação básica, contemplando educação infantil, ensino fundamental, ensino médio, educação especial e educação de jovens e adultos.

O PNE 2001-2010, aprovado pelo Congresso Nacional e instituído pela Lei nº 10.127, de 9 de janeiro de 2001, por sua vez, traçou rumos para as políticas e ações governamentais, fixando objetivos e metas para a educação brasileira por um período de dez anos - a chamada “Década da Educação”. O PNE em vigor contribuiu para a construção de políticas e programas voltados à melhoria da educação, muito embora tenha vindo desacompanhado dos instrumentos executivos para consecução das metas por ele estabelecidas.

2. O Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE

O PNE foi lançado quando vigorava no país uma visão fragmentada da educação, especialmente em nível federal. De acordo com esta visão, os diversos níveis, etapas e modalidades da educação não eram entendidos enquanto momentos de um processo, componentes de uma unidade geral.

Fundada na justificativa da necessidade de estabelecer prioridades, reforçaram-se falsas oposições e promoveu-se verdadeira disputa entre etapas, modalidades e níveis educacionais. Sob o discurso de universalização do ensino fundamental, por exemplo, criou-se a indesejável oposição entre educação básica e superior. Diante da falta de recursos, caberia ao gestor público optar pela primeira. Sem que a União aumentasse o investimento na educação básica, o argumento serviu de pretexto para asfixiar o sistema federal de educação superior e inviabilizar a expansão da rede. Além deste efeito direto, o resultado desta política para a educação básica foi a falta de professores com licenciatura para exercer o magistério e alunos do ensino médio desmotivados pela insuficiência de oferta de ensino gratuito nas universidades públicas.

Ademais, no âmbito da educação básica, a atenção exclusiva ao ensino fundamental resultou em descaso com as outras duas etapas (ensino infantil e médio), comprometendo tanto a base do ensino, quanto as perspectivas de continuidade de escolarização. Uma terceira oposição verificada deu-se entre ensino médio e educação profissional. Ao vedar por decreto a oferta de ensino médio articulado à educação profissional e proibir por lei a expansão do sistema federal de educação profissional, desarticulou-se uma política importantíssima para o país.

Para mudar este quadro e alcançar efetivamente resultados mais favoráveis na educação, era necessário superar essas oposições, buscando uma visão sistêmica da educação que compreendesse o ciclo educacional de modo integral, promovesse a articulação entre as políticas específicas e coordenasse os instrumentos disponíveis (políticos, técnicos e financeiros) entre os três níveis federativos.

Como resposta a esta situação, este Governo lançou em 2007 o Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE, um conjunto de mais de 40 medidas, abrangendo todos os eixos, níveis e modalidades da Educação. A visão sistêmica que enlaça todos os projetos do PDE empresta coerência e promove a articulação de todo o sistema, permitindo a organização de eixos norteadores, reforçando mutuamente cada etapa de ensino. O PDE apresenta mecanismos para aprofundar o diagnóstico das condições da educação, para a melhoria da qualidade do ensino em todos os aspectos e para a democratização do acesso. Os pilares de sustentação do PDE são: financiamento adequado, avaliação e responsabilização dos agentes públicos que comandam o sistema educacional, formação de professores e valorização do magistério e gestão e mobilização das comunidades.

Apesar de não ser a tradução direta do PNE, o PDE - como conjunto de programas e ações destinadas à melhoria da educação, acabou por constituir-se em importante instrumento para persecução das metas quantitativas estabelecidas naquele diploma legal.

Os programas e ações do PDE foram institucionalizados em Leis, Decretos Portarias Insterministeriais e Planos de Ações Articuladas firmados com todos os 26 estados, o Distrito Federal e os 5.563 municípios.

Cumpre, por fim, registrar a atuação do Ministério da Educação na aprovação da Emenda Constitucional 59/2009, que possibilitou grandes conquistas para a educação nacional ao prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos; ampliar a abrangência dos programas suplementares para todas as etapas da educação básica e estabelecer nova redação para o parágrafo 214 da Constituição Federal. No texto atual, fixou-se o prazo decenal para o plano nacional de educação, com o objetivo de articular nacionalmente os sistemas de ensino em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas. Tais ações, além dos objetivos já fixados na redação anterior (erradicação do analfabetismo; universalização do atendimento escolar; melhoria da qualidade do ensino; formação para o trabalho; promoção humanística, científica e tecnológica do País), devem conduzir ainda ao estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto.

Além destes marcos jurídicos, indispensáveis à criação das condições objetivas para a efetivação de políticas de Estado, ressalte-se, ainda, a realização de conferências nacionais de educação como espaços de participação da sociedade na construção de novos marcos para as políticas educacionais. Esta concepção esteve presente, sobretudo, nas conferências brasileiras de educação (realizadas na década de 80 em São Paulo, Belo Horizonte, Niterói, Goiânia e Brasília); nos congressos nacionais de educação (em Belo Horizonte, Porto Alegre São Paulo e Recife); nas conferências nacionais de educação e cultura promovidas pela Câmara dos Deputados entre 2000 e 2005; na Conferência Nacional Educação Para Todos, de 1994; nas conferências e encontros recentemente realizados pelo Ministério da Educação (Conferência Nacional de Educação Profissional e Tecnológica, Conferência Nacional de Educação Básica, Conferência Nacional de Educação Escolar Indígena e Fórum Nacional de Educação Superior); destacando-se especialmente as conferências municipais, intermunicipais e estaduais que resultaram na Conferência Nacional de Educação - CONAE, realizada entre 28 de março e 01 de abril de 2010.

3. O PNE 2011-2020 – Uma construção coletiva

Como referido, o PNE 2001-2010 representou um importante avanço institucional, pois além de constituir-se em instrumento estruturante e de planejamento das ações governamentais, trouxe previsão legal que determinou e exigiu monitoramento e avaliação periódicas de sua execução, pela União, pelo Legislativo e ainda pela sociedade civil. Com efeito, o artigo 3º da lei que aprovou o PNE determina que: “a União, em articulação com os estados, o Distrito Federal, os municípios e a sociedade civil, procederá a avaliações periódicas da implementação do Plano Nacional de Educação”. Os §§ 1º e 2º desse artigo estipulam, respectivamente, que: “o Poder Legislativo, por intermédio das Comissões de Educação, Cultura e Desporto [hoje Comissão de Educação e Cultura], da Câmara dos Deputados e da Comissão de Educação do Senado Federal, acompanhará a execução do Plano Nacional de Educação”; e que “a primeira avaliação realizar-se-á no quarto ano de vigência desta lei, cabendo ao Congresso Nacional aprovar medidas legais decorrentes, com vistas à correção de deficiências e distorções”. Já o art. 4º da Lei do PNE prevê que “a União instituirá o Sistema Nacional de Avaliação e estabelecerá os mecanismos necessários ao acompanhamento das metas constantes do Plano Nacional de Educação”. Por sua vez, a Lei nº 9.131, de 24 de novembro de 1995, que renomeou e reestruturou o Conselho Nacional de Educação - CNE, define como uma das suas atribuições “subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do Plano Nacional de Educação”.

Observa-se, portanto, que a legislação educacional em vigor distribui entre várias instituições a responsabilidade pelo acompanhamento e avaliação do PNE. Os papéis do MEC, do CNE e das comissões de educação da Câmara e do Senado Federal são, simultaneamente, concorrentes e complementares. Como órgão formulador e executor das políticas federais de educação, o MEC tem como atribuição não apenas instituir “os mecanismos necessários ao acompanhamento das metas constantes do Plano Nacional de Educação” e assegurar a realização de avaliações periódicas dos seus níveis de implementação, mas, sobretudo, exercer a coordenação do processo de execução dos próximos Planos.

Dentre os processos avaliativos ocorridos ao longo da implementação do PNE vigente, sistematizados pelo MEC, merecem ser destacados: (a) a realização de estudo sobre a implementação do PNE pela Consultoria Legislativa, por solicitação da Comissão de Educação e Cultura da Câmara dos Deputados, publicado em 2004; (b) o Colóquio Nacional sobre Mecanismos de Acompanhamento e Avaliação do Plano Nacional de Educação, realizado em Brasília, em 2005, sob a responsabilidade da Coordenação Geral de Articulação e Fortalecimento Institucional dos Sistemas de Ensino (Cafise) da Seb/MEC; (c) os Seminários regionais de acompanhamento e avaliação do PNE e dos planos decenais correspondentes, realizados nas cinco regiões do País, em 2006, e coordenados pelo MEC/Seb/Dase/Cafise; (d) os diagnósticos regionais da situação educacional diante das metas do PNE, realizados pelo Centro de Planejamento e Desenvolvimento Regional (Cedeplar/UFMG), em 2006; (e) os Ciclos de debates pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) com vistas a subsidiar o MEC no envio de propostas para o Congresso Nacional, em setembro e outubro de 2005; a Avaliação Preliminar do PNE, de 2001 a 2005, coordenada pela DTDIE/Inep, com a participação de especialistas em educação; e (g) a Avaliação do PNE, de 2001 a 2008, coordenada pela SEA/MEC, com a participação de especialistas em educação.

A avaliação do PNE, entendida como política de Estado e, portanto, não circunscrita à esfera governamental, partiu de várias concepções e perspectivas. Resultou, portanto, de análise contextualizada, em que se articularam as dimensões técnica e política, traduzidas por políticas, programas e ações, desencadeados pelos diferentes agentes. Assim, ela envolveu questões específicas da educação e outras que a transcendem, na medida em que a proposição de políticas na área envolve a ação da sociedade política e da sociedade civil. A avaliação das políticas públicas na arena educacional apresenta, também, alto grau de complexidade, dadas sua natureza, características e dimensões em um país de porte continental como o Brasil.

Este processo alcançou seu ponto culminante na Conferência Nacional de Educação - CONAE, realizada no período de 28 de março a 1º de abril de 2010, a qual se estruturou a partir do tema central: “Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educação: O Plano Nacional de Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação”. A conferência - espaço privilegiado de discussão, avaliação e proposição de políticas – apresentou, em seu documento final, concepções e proposições voltadas a balizar o processo de construção do novo PNE. Dentre as conceituações que subjazem às proposições para elaboração do PNE, destacam-se:

(1) Educação: processo e prática constituída e constituinte das relações sociais. Entendida como elemento partícipe das relações sociais, contribuindo, contraditoriamente, para a transformação e a manutenção dessas relações. As instituições educativas situam-se, nesse contexto, como espaços de produção e de disseminação, de modo sistemático, do saber historicamente produzido pela humanidade. Essa concepção de educação, além de ampliar espaços, sinaliza para a importância de que tal processo de formação se dê de forma contínua ao longo da vida. Assim, para se concretizar como direito humano inalienável do cidadão, em consonância com o artigo 1º da LDB, a práxis social da educação deve ocorrer em espaços e tempos pedagógicos diferentes, atendendo às diferenciadas demandas, sempre que justificada sua necessidade. Como prática social, a educação tem como loci privilegiados, mas não exclusivos, as instituições educativas, entendidas como espaços de garantia de direitos. Para tanto, é fundamental atentar para as demandas da sociedade, como parâmetro para o desenvolvimento das atividades educacionais. Como função social, cabe reconhecer o papel estratégico das instituições da educação básica e superior na construção de uma nova ética, centrada na vida, no mundo do trabalho, na solidariedade e numa cultura da paz, superando as práticas opressoras, de modo a incluir, efetivamente, os grupos historicamente excluídos: entre outros, negros, quilombolas, pessoas com deficiência, povos indígenas, trabalhadores do campo, mulheres, lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais (LGBT).

(2) Direito à Educação: refere-se à garantia do direito social à educação. Como direito social, avulta, de um lado, a educação pública, gratuita, laica, democrática, inclusiva e de qualidade social para todos/as e, de outro, a universalização do acesso, a ampliação da jornada escolar e a garantia da permanência bem-sucedida para crianças, adolescentes, jovens e adultos/as, em todas as etapas e modalidades. Esse direito se realiza no contexto desafiador de superação das desigualdades e do reconhecimento e respeito à diversidade. As instituições do setor privado, nesse contexto, subordinam-se ao conjunto de normas gerais de educação e devem harmonizar-se com as políticas públicas, que têm como eixo o direito à educação, e acatar a autorização e avaliação desenvolvidas pelo poder público. Dessa forma, no que diz respeito ao setor privado, o Estado deve regulamentar, controlar e fiscalizar todas as instituições com base nos mesmos parâmetros e exigências aplicados às do setor público.

(3) Regime de Colaboração: refere-se à forma cooperativa, colaborativa e não competitiva de gestão que se estabelece entre os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), visando ao equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional, de forma geral, e na educação, de forma particular. Nesse caso, visa a enfrentar os desafios educacionais de todas as etapas e modalidades da educação nacional bem como regular o ensino privado. Para tanto, baseia-se em regulamentação que estabelece atribuições específicas de cada ente federado, em que responsabilidades e custos sejam devidamente compartilhados e pautados por uma política referenciada na unidade nacional, dentro da diversidade. Essa política, ancorada na perspectiva do custo aluno/qualidade (CAQ), deve fortalecer o relacionamento entre os órgãos normativos, permitindo equivalência nas diretrizes próprias de valorização dos profissionais, bem como na definição de instrumentos básicos para o perfeito desenvolvimento da educação, da creche à pós-graduação. À União caberia, especialmente, a determinação de transferências regulares e contínuas de recursos financeiros às instituições públicas dos Estados, DF e Municípios, priorizando os entes federados com baixos índices de desenvolvimento socioeconômico e educacional, tendo como critérios indicadores, dentre outros, o IDH, altas taxas de pobreza, índice de fragilidade educacional na oferta de EJA que permitam indicar aqueles que mais demandam apoio para o cumprimento do custo aluno/qualidade (CAQ).

(4) Sistema Nacional de Educação: expressão institucional do esforço organizado, autônomo e permanente do Estado e da sociedade brasileira pela educação, tendo como finalidade precípua a garantia de um padrão unitário de qualidade nas instituições educacionais em todo o País. Assim, tem o papel de articulador, coordenador e regulamentador do ensino público e privado, compreendidos os sistemas de educação federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais, bem como instituições, que desenvolvam ações de natureza educacional, inclusive as instituições de pesquisa científica e tecnológica, as culturais, as de ensino militar, as que realizam experiências populares de educação, ações de formação técnico-profissional e as que oferecem cursos livres. Para tanto, além de financiar, fora da lógica funcionalista, os sistemas de ensino públicos, garante finalidades, diretrizes e estratégias educacionais comuns, mas mantém as especificidades próprias de cada sistema. O documento final da CONAE destaca, ainda, que a efetivação do SNE deve resgatar dois de seus componentes primordiais: o Fórum Nacional de Educação e o Conselho Nacional de Educação.

(5) Fórum Nacional de Educação: órgão colegiado, com ampla representação dos setores sociais envolvidos com a educação, é o responsável pelo delineamento da política nacional de educação e, principalmente, pela definição de diretrizes e prioridades dos planos nacionais de educação, bem como da execução orçamentária da área.

(6) Conselho Nacional de Educação - CNE: órgão normativo e de coordenação do SNE, composto com ampla representação social, possui autonomia administrativa e financeira e, para cumprimento de suas atribuições, articula-se com os poderes Legislativo e Executivo, com a comunidade educacional e com a sociedade civil organizada.

Importante registrar que o Fórum Nacional de Educação e o CNE não ocupam ou relegam a segundo plano o papel e as funções do Ministério da Educação, na medida em que este é entendido como órgão de Estado e coordenador da educação nacional, tendo o relevante papel de formular e induzir políticas nacionais, que viabilizam a legislação e as normas democraticamente estabelecidas pelos dois órgãos normativos nacionais (FNE e CNE). Tem como funções principais: coordenar todas as ações dos estados, do DF e dos municípios, além de sua rede própria de instituições, garantindo a unidade nacional e as diferenças e especificidades regionais e locais; garantir, em parceria com o FNE e o CNE, as articulações necessárias entre o PNE e os demais planos (Plano de Desenvolvimento da Educação, Plano Plurianual, Plano de Ações Articuladas, planos estaduais, distrital e municipais de educação), como estratégia de efetivação do regime de colaboração, culminando na efetivação de projeto político-pedagógico (educação básica) e de plano de desenvolvimento institucional (educação superior), no âmbito das instituições educativas públicas e privadas.

(7) Gestão Democrática: referente aos sistemas de ensino e das instituições educativas, constitui uma das dimensões fundamentais que possibilitam o acesso à educação de qualidade como direito universal. A gestão democrática como princípio da educação nacional, sintoniza-se com a luta pela qualidade da educação e as diversas formas e mecanismos de participação encontradas pelas comunidades local e escolar na elaboração de planos de desenvolvimento educacional e projetos político-pedagógicos, ao mesmo tempo em que objetiva contribuir para a formação de cidadãos/ãs críticos/as e compromissados/as com a transformação social. Nesse sentido, deve contribuir para a consolidação de política direcionada a um projeto político-pedagógico participativo, que tenha como fundamento: a autonomia, a qualidade social, a gestão democrática e participativa e a diversidade cultural, étnico-racial, de gênero, do campo.

(8) Qualidade da Educação: numa visão ampla, é entendida como elemento partícipe das relações sociais, contribuindo, contraditoriamente, para a transformação e a manutenção dessas relações. É um conceito histórico, que se altera no tempo e no espaço, vinculando-se às demandas e exigências sociais de um dado processo. Assim a qualidade da educação básica e superior é um fenômeno também complexo e abrangente, que envolve dimensões extra e intraescolares e, nessa ótica, devem ser considerados os diferentes atores, a dinâmica pedagógica, o desenvolvimento das potencialidades individuais e coletivas, locais e regionais, ou seja, os processos de ensino-aprendizagem, os currículos, as expectativas de aprendizagem, bem como os diferentes fatores extra-escolares, que interferem direta ou indiretamente nos resultados educativos. Ou seja, é um fenômeno de múltiplas dimensões, não podendo ser apreendido apenas pelo reconhecimento da variedade e das quantidades mínimas de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem; e, muito menos, pode ser apreendido sem tais insumos. Entendida como qualidade social, implica garantir a promoção e a atualização histórico-cultural em termos de formação sólida, crítica, criativa, ética e solidária, em sintonia com as políticas públicas de inclusão, de resgate social e do mundo do trabalho.

(9) Diversidade: entendida como construção histórica, social, cultural e política das diferenças nos contextos e relações de poder. Nesse cenário, o direito à diversidade na educação brasileira não significa a mera soma das diferenças, antes, ele se concretiza por meio do reconhecimento das diferentes expressões, histórias, ações, sujeitos e lutas no contexto histórico, político, econômico, cultural, social brasileiro marcado por profundas desigualdades. Portanto, a construção de uma política nacional do direito à educação que contemple a diversidade deverá considerar: os negros, os quilombolas, os indígenas, as pessoas com deficiência e do campo, as crianças, adolescentes e jovens em situação de risco, os jovens e adultos, a população LGBT, os sujeitos privados de liberdade e em conflito com a lei. Deverá, ainda, considerar a educação dos ciganos, a educação ambiental, os direitos humanos, a liberdade de expressão religiosa na escola e a educação profissional. Nesse sentido, o reconhecimento, o respeito e o direito à diversidade a serem consolidados na política educacional deverão ser realizados por meio de políticas, programas, ações e práticas pedagógicas que garantam a efetivação da justiça social, da igualdade e da equidade. Deverão ser políticas de Estado. Tais políticas, ao serem implementadas, deverão reconhecer que cada uma das expressões da diversidade possuem especificidades históricas, políticas, de lutas sociais e ocupam lugares distintos na constituição e consolidação das políticas educacionais. Além disso, realizam-se de forma diferenciada no contexto das instituições públicas e privadas da educação básica e da educação superior. O conjunto das políticas educacionais deverá atender a essa complexidade e considerá-la em todos os seus processos, sobretudo, no que se refere ao financiamento da educação.

(10) Ações Afirmativas: são políticas e práticas públicas e privadas que visam à correção de desigualdades e injustiças históricas face a determinados grupos sociais: mulheres/homens, lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais - LGBT, negros, indígenas, pessoas com deficiência, ciganos. Trata-se de políticas passíveis de avaliação sistemática, que após implementadas poderão, no futuro, vir a ser extintas, desde que comprovada a superação da desigualdade que as originou. Elas implicam uma mudança cultural, pedagógica e política. Na educação, dizem respeito ao direito a acesso à escola e permanência na instituição escolar aos grupos dela excluídos em todos os níveis e modalidades de educação. Nesse sentido, o Estado deverá garantir o acesso e a permanência na educação básica e superior aos coletivos diversos transformados em desiguais no contexto das desigualdades sociais, do racismo, do sexismo, da homofobia, da negação dos direitos da infância, adolescência, juventude e vida adulta, da negação do direito à terra.

(11) Plano Nacional de Educação - PNE: com vigência decenal, deve ser entendido como uma das formas de materialização do regime de colaboração entre sistemas e de cooperação federativa, tornando-se expressão de uma política de Estado que garanta a continuidade da execução e da avaliação de suas metas frente às alternâncias governamentais e relações federativas. Deve contribuir para a maior organicidade das políticas e, consequentemente, para a superação da histórica visão fragmentada que tem marcado a organização e a gestão da educação nacional. Deve ser resultado de ampla participação e deliberação coletiva da sociedade brasileira, por meio do envolvimento dos movimentos sociais e demais segmentos da sociedade civil e da sociedade política em diversos processos de mobilização e de discussão, tais como: audiências públicas, encontros e seminários, debates e deliberações das conferências de educação. Dessa forma, as conferências municipais, intermunicipais, estaduais, distrital e as nacionais de educação devem ser consideradas como espaços de participação da sociedade na construção de novos marcos para as políticas educacionais e, nesse sentido, sejam compreendidas como loci constitutivos e constituintes do processo de discussão, elaboração e aprovação do PNE. O próximo PNE deve eleger a qualidade e a diversidade como parâmetro de suas diretrizes, metas, estratégias e ações, conferindo a essas, dimensão social e histórico-política. Assim, no cenário educacional brasileiro, marcado pela edição de planos e projetos educacionais, torna-se necessário empreender ações articuladas entre a proposição e a materialização de políticas bem como ações de planejamento sistemático. Por sua vez, todas precisam articular-se com uma política nacional para a educação, com vistas ao seu acompanhamento, monitoramento e avaliação. Para isso, torna-se pertinente a criação de uma lei de responsabilidade educacional, que defina meios de controle e obrigue os responsáveis pela gestão e pelo financiamento da educação, nos âmbitos federal, estadual, distrital e municipal, a cumprir o estabelecido nas constituições federal, estaduais, nas leis orgânicas municipais e na distrital e na legislação pertinente bem como estabeleça sanções administrativas, cíveis e penais no caso de descumprimento dos dispositivos legais determinados, deixando claras as competências, os recursos e as responsabilidades de cada ente federado.

Partindo das contribuições advindas das deliberações aprovadas pela CONAE, das diversas avaliações do PNE vigente e de documento básico preparado pelo CNE, produziu-se uma proposta preliminar do novo plano, encaminhada ao Ministro da Educação em maio de 2010. A fim de cumprir com sua missão, o corpo técnico e dirigente do MEC, assim como de seus órgãos vinculados, debruçou-se sobre esses estudos e documentos, apreciando cada uma das contribuições apresentadas, de modo a construir um documento que se aproximasse ao máximo dos anseios da sociedade.

A versão do Plano que ora é submetida à apreciação de Vossa Excelência é fruto, portanto, de uma construção coletiva de todos aqueles preocupados com a melhoria da qualidade da educação brasileira.

4. O PNE 2011-2020: metas e estratégias

Com base em um amplo diagnóstico da educação nacional, nas diversas contribuições recebidas e em busca de referenciais ancorados nos princípios fundamentais de liberdade e justiça social, o Ministério da Educação norteou a elaboração da proposta de novo PNE fundado nas seguintes premissas:

a) Universalização da educação básica pública, por meio do acesso e permanência na instituição educacional;

b) Expansão da oferta da educação superior, sobretudo a pública, por meio da ampliação do acesso e permanência na instituição educacional;

c) Garantia de padrão de qualidade em todas as instituições de ensino, por meio do domínio de saberes, habilidades e atitudes necessários ao desenvolvimento do cidadão, bem como da oferta dos insumos próprios a cada nível, etapa e modalidade do ensino;

d) Gratuidade do ensino para o estudante em qualquer nível, etapa ou modalidade da educação, nos estabelecimentos públicos oficiais;

e) Gestão democrática da educação e controle social da educação;

f) Respeito e atendimento às diversidades étnicas, religiosas, econômicas e culturais;

g) Excelência na formação e na valorização dos profissionais da educação;

h) Financiamento público das instituições públicas.

Para garantia destas prioridades, é fundamental que o PNE seja encarado como:

a) Expressão de uma política de Estado que garanta a continuidade da execução e da avaliação de suas metas frente às alternâncias governamentais e relações federativas;

b) Uma das formas de materialização do regime de colaboração entre sistemas e de cooperação federativa;

c) Resultado de ampla participação e deliberação coletiva da sociedade brasileira, por meio do envolvimento dos movimentos sociais e demais segmentos da sociedade civil e da sociedade política em diversos processos de mobilização e de discussão, tais como: audiências públicas, encontros e seminários, debates e deliberações das conferências de educação;

d) Plano com vigência decenal, como a dos demais planos dele conseqüentes;

e) Instrumento para efetivação das metas de aprimoramento e avanço das políticas educacionais em curso no País;

f) Contribuição para a maior organicidade das políticas e, consequentemente, para a superação da histórica visão fragmentada que tem marcado a organização e a gestão da educação nacional.

Com efeito, a apresentação de um novo plano nacional de educação em 2010 tem de partir do acúmulo produzido pela sociedade civil engajada em defesa da melhoria da qualidade da educação, bem como considerar a mudança de paradigma operada pelo PDE.

O PNE atualmente vigente tem uma estrutura baseada no tripé “diagnóstico - diretrizes - metas”, replicado nas diversas etapas e modalidades da educação. Esta estrutura normativa tem um duplo efeito: de um lado, acentua uma visão fragmentária e segmentada da educação, como se, por exemplo, o cumprimento das metas para a educação básica pudesse ser atingido sem a expansão da educação superior, que não pode por sua vez ser atingida sem uma ampliação do atendimento e uma reformulação do ensino médio, e assim por diante. De outro lado, fica reforçado o caráter programático do Plano, na medida em que a multiplicação de metas para cada etapa ou modalidade da educação vem desacompanhada das estratégias necessárias para o cumprimento das metas. Ora, diagnóstico, diretrizes e metas ficam inconclusas sem uma definição das estratégias pertinentes.

Para o novo PNE, cuja proposta ora apresentamos a V. Exa., optou-se pela adoção de uma estratégia radicalmente diferente: as metas foram reduzidas a vinte e se fizeram acompanhar das estratégias indispensáveis a sua concretização. O engajamento da sociedade civil e o controle social na execução do PNE são definitivos para seu sucesso. Por essa razão, a formulação de vinte metas multidimensionais – acompanhadas das respectivas estratégias de implementação – permitirá que a sociedade tenha clareza das reivindicações a serem opostas ao Poder Público. A fim de que o PNE não redunde em uma carta de boas intenções incapaz de manter a mobilização social pela melhoria da qualidade da educação, é preciso associar a cada uma das metas uma série de estratégias a serem implementadas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios em regime de colaboração. São as estratégias que orientam não apenas a atuação do Poder Público mas, sobretudo, a mobilização da sociedade civil organizada.

Evidentemente, as estratégias deverão ser implementadas (tendo em vista o cumprimento das metas) nos quadros das competências constitucionalmente definidas para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Por essa razão, a proposta de PNE ora apresentada foca o regime de colaboração e está nele inteiramente apoiada. Trata-se de dar conseqüência a uma das mais importantes deliberações da Conferência Nacional de Educação de 2010: delinear as linhas mestras para a estruturação de um sistema nacional de educação. Evidentemente, uma lei ordinária não tem o condão de restabelecer competências constitucionalmente definidas. O papel das metas do PNE, muito pelo contrário, é fortalecer a repartição constitucional de competências assegurando-lhe, no entanto, um caráter dinâmico. Por exemplo, quando pensamos na meta 5 (“Alfabetizar todas as crianças até, no máximo, os oito anos de idade”), devemos levar em conta as estratégias pertinentes – do contrário, ela significa apenas que a União e os Estados nada podem fazer pela educação infantil. Contudo, as duas primeiras estratégias previstas para esta meta (a saber: “Fomentar a estruturação do ensino fundamental de nove anos com foco na organização de ciclo de alfabetização com duração de três anos, a fim de garantir a alfabetização plena de todas as crianças, no máximo, até o final do terceiro ano”; e “Aplicar exame periódico específico para aferir a alfabetização das crianças”) demonstra que será preciso envolver não apenas Estados e Municípios na estruturação do ensino fundamental de nove anos, mas também contar com exame nacional aplicado pela União para aferir a alfabetização de crianças até os oito anos de idade, como condição indispensável para que as demais etapas da educação básica transcorram de maneira a incrementar o aprendizado das crianças.

Esta maneira de pensar a educação está presente nas metas e estratégias da anexa proposta de PNE. Trata-se de reproduzir, como planejamento para o próximo decênio e a partir de um movimento coletivo de construção política e programática, a concepção de uma visão sistêmica da educação que abarque todas as etapas e modalidades da educação de maneira integrada, a fim de que elas se reforcem reciprocamente e desencadeiem um ciclo virtuoso de investimento em educação. Por essa razão, as metas no PNE ora proposto são multidimensionais: estão organizadas de maneira a representar um conjunto de medidas enfeixadas por uma orientação abrangente que tem como pressuposto a concepção sistêmica de educação.

Ao invés de adotarmos a via de transformar em meta todas as possíveis medidas administrativas a serem adotadas para a melhoria da qualidade da educação, a anexa proposta de PNE optou por definir metas estruturantes, ousadas, que imponham de fato obrigações capazes de orientar os sistemas de ensino. De maneira geral, as metas contemplam alfabetização, educação básica, educação superior, educação profissional e tecnológica, educação especial, educação de jovens e adultos, formação e valorização dos profissionais da educação e financiamento. É evidente que a presente proposta de PNE deverá ser expandida e aperfeiçoada pelo Congresso Nacional, de maneira a arregimentar todos os esforços e iniciativas em um projeto nacional de melhoria da qualidade da educação.

Vale considerar que a redução do número de metas não significa, em absoluto, uma redução do escopo do PNE. Como se verá, as vinte metas atualmente propostas representam desafios profundos para a melhoria da qualidade da educação brasileira e demandarão providências e medidas estruturais para serem implementadas. Para citarmos apenas um exemplo, basta mencionar a meta 17, que propugna: “Valorizar o magistério público da educação básica a fim de aproximar o rendimento médio do profissional do magistério com mais de onze anos de escolaridade do rendimento médio dos demais profissionais com escolaridade equivalente.”. Para que esta meta seja cumprida, é preciso implantar planos de carreira em todos os níveis de governo e constituir fórum permanente de acompanhamento da atualização do valor do piso. Como se pode perceber, trata-se de meta ousada e exigente e que, uma vez cumprida, será capaz de concretizar reivindicação histórica de valorização do magistério.

A primeira meta visa a universalizar, até 2016, o atendimento escolar da população de 4 e 5 anos, e ampliar a oferta de educação infantil de forma a atender a 50% da população de até 3 anos. Trata-se de objetivo imprescindível para assegurar aprendizado efetivo no ensino fundamental e médio, reduzindo a repetência e aumentando a taxa de sucesso na educação básica. Na educação básica, prevê-se, como meta 2, universalizar o ensino fundamental de nove anos para toda população de 6 a 14 anos; e, como meta 3, universalizar, até 2016, o atendimento escolar para toda a população de 15 a 17 anos e elevar, até o final da década, a taxa líquida de matrículas no ensino médio para 85%, nesta faixa etária. É fato notório que, em educação, a curva de esforço marginal após um dado estágio é crescente. Ou seja, atingido um determinado patamar, o esforço exigido para prosseguir torna-se ainda maior. A meta 6 exige a implantação de educação em tempo integral em metade das escolas públicas de educação básica, medida indispensável para a efetiva melhoria da educação básica pública. Por essa razão, estas quatro metas da educação básica podem ser consideradas estruturantes e radicalmente inclusivas. Estas metas são completadas pela meta 7, relativa ao IDEB, índice objetivo obtido a partir dos dados de rendimento escolar apurados pelo censo escolar da educação básica, combinados com os dados relativos ao desempenho dos estudantes apurados na avaliação nacional do rendimento escolar, como forma de acompanhar a melhoria do ensino.

Na meta 4, trata-se de universalizar, para a população de 4 a 17 anos, o atendimento escolar aos estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação na própria rede regular de ensino, aprofundando a política de educação inclusiva prevista na LDB.

A meta 8 traz uma missão central para o País nos próximos dez anos: reduzir a desigualdade educacional. Por essa razão, ela preceitua assegurar escolaridade mínima de 12 anos para as populações do campo, para a população das regiões de menor escolaridade e para os 25% mais pobres do país; e igualar a escolaridade média entre negros e não-negros, elevando a escolaridade média da população de 18 a 24 anos.

Somam-se à meta anterior as meta 9 e 10 do PNE, respectivamente voltadas a elevar a taxa de alfabetização da população com 15 anos ou mais para 93,5% até 2015 e erradicar, até o final da década, o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% a taxa de analfabetismo funcional até o final da década; e à oferta de, no mínimo, 25% das matrículas de educação de jovens e adultos na forma integrada à educação profissional nos anos finais do ensino fundamental e no ensino médio.

Como é possível perceber, o cumprimento das metas 8, 9 e 10 exigirá esforço concentrado da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e somente poderá ser cumprida se o regime de colaboração for efetivamente eficaz na ampliação das oportunidades educacionais.

Seguindo a matriz conceitual da visão sistêmica da educação, a meta 11 propugna duplicar a matrícula em cursos técnicos de nível médio, assegurando a qualidade da oferta dos cursos. Trata-se de medida indispensável para ampliar a taxa de conclusão do ensino médio, bem como para formar recursos humanos voltados à profissionalização e à educação técnica. A formação técnica no Brasil é hoje uma exigência incontornável, à qual responde a expansão e a interiorização dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia.

No que diz respeito à educação superior, as metas 12 e 13 determinam a elevação da taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e a taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos, assegurando a qualidade da oferta; e a qualificação do corpo docente em efetivo exercício nas instituições de educação superior de forma a alcançar, no mínimo, 35% (trinta e cinco por cento) de doutores e 40% (quarenta por cento) de mestres, com vistas à melhoria consistente e duradoura da qualidade da educação superior. A população de universitários no Brasil ainda é incipiente comparada a países como a Argentina ou o Chile. Por essa razão, é preciso expandir a rede de universidades e qualificar progressivamente a oferta da educação superior privada.

A meta 14 prevê, para a pós-graduação, a tarefa de atingir a titulação anual de 60 mil mestres e 25 mil doutores, como forma de estimular a produção de conhecimento científico e a consolidação da pesquisa acadêmica brasileira. Com efeito, é indispensável que a produção de conhecimento seja estimulada e fomentada profundamente, como parte não somente da qualificação de recursos humanos para a educação superior, mas também e sobretudo para a formação de professores para atuar nas redes públicas educação básica.

As metas 15, 16, 17, 18 e 19 são dedicadas à valorização e formação dos profissionais da educação. Seria possível dizer que praticamente um quarto do PNE que atualmente levamos à consideração de V. Exa. dedica-se à melhoria das condições de trabalho dos profissionais da educação, seja garantindo formação inicial e continuada, seja assegurando condições salariais dignas, seja induzindo alterações estruturais nas secretarias de educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Destaca-se, neste sentido, a previsão para implantação de planos de carreira em todos os sistemas de ensino, bem como a garantia, por lei específica, que a nomeação comissionada de diretores de escola deverá estar vinculada a critérios técnicos de mérito e desempenho, bem como à participação popular. Com isso, pretende-se generalizar boas práticas que contribuem decisivamente para a qualidade da educação ministrada em sala de aula.

Por último, a questão do financiamento. A anexa proposta de PNE advoga que o investimento público em educação seja ampliado progressivamente até atingir o patamar de 7% do produto interno bruto do País. Hoje, estamos em praticamente 5%. Trata-se, portanto, de um aumento considerável, mantido o atual ritmo de crescimento do produto interno bruto brasileiro. É claro que a disputa em torno da porcentagem adequada é conhecida e considerável. É por essa razão que a própria lei que estabelece o Plano recomenda que a meta de aplicação de recursos públicos em educação seja avaliada em 2015, pois é preciso compatibilizar o montante de investimentos necessários para fazer frente ao enorme esforço que o País precisa fazer para resgatar a dívida educacional histórica que nos caracteriza. Com isso, se à luz da evolução da execução do PNE for necessário rever a meta de financiamento, haverá previsão legal para tanto, a fim de que a execução do PNE não fique comprometida por insuficiência de recursos.

Até aqui, portanto, quanto aos principais destaques das metas que compõem a anexa proposta de PNE. Por fim, vale considerar alguns aspectos da lei que estabelece o Plano. No art.11 fica instituído, em lei, o IDEB, índice de desenvolvimento da educação básica que orienta repasses de recursos do Ministério da Educação e serve de base para praticamente todas as políticas do Ministério. No art. 6º, o PNE prevê a realização de pelo menos duas conferências nacionais de educação, a fim de manter a mobilização que fundamentou a construção da anexa proposta de Plano. Uma outra inovação legislativa está no art.9º, que prevê que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão aprovar leis específicas disciplinando a gestão democrática da educação em seus respectivos âmbitos de atuação.

Entendemos que o Plano Nacional de Educação ora proposto representa medida de extrema importância, que contribuirá de forma inegável para consolidar e avançar no processo já em curso de melhoria da qualidade da educação e redução de desigualdades relativas às oportunidades educacionais, garantindo a milhões de crianças e jovens brasileiros o direito de aprender e a chance de participar do desenvolvimento do país.

Essas, Senhor Presidente, as razões que justificam o encaminhamento da presente proposta de ato normativo à elevada consideração de Vossa Excelência.

Respeitosamente,

 Fernando Haddad
Ministro de Estado da Educação