EMI/2007/97 - MP MPS MF

Submetemos à superior deliberação de Vossa Excelência a anexa minuta de Projeto de Lei, que institui o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo, inclusive os membros dos órgãos que menciona, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões pelo regime de previdência de que trata o art. 40 da Constituição, autoriza a criação de entidade fechada de previdência complementar denominada Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal - FUNPRESP e dá outras providências.

2. O objetivo básico do Projeto de Lei é implementar o regime de previdência complementar para o servidor público federal, dando seqüência à reforma da previdência iniciada com a aprovação da Emenda Constitucional n° 41, de 19 de dezembro de 2003, viabilizando a recomposição do equilíbrio da previdência pública e garantindo sua solvência no longo prazo, isto é, a existência dos recursos necessários ao pagamento dos benefícios pactuados.

3. É certo supor que seu efeito reduzirá a pressão sobre os recursos públicos crescentemente alocados à previdência, permitindo recompor a capacidade de gasto público em áreas essenciais à retomada do crescimento econômico e em programas sociais.

4. A minuta de Projeto de Lei ora apresentada viabiliza uma nova configuração dos dispêndios e obrigações futuras da União para com seus servidores e permite a construção de um modelo de previdência sustentável.

5. O Projeto está divido em cinco capítulos, intitulados: "Capítulo I - Do Regime de Previdência Complementar", "Capítulo II - Da Entidade Fechada de Previdência Complementar", "Capítulo III - Dos Planos de Benefícios", "Capítulo IV - Do Controle e da Fiscalização" e "Capítulo V - Das Disposições Finai e Transitórias".

6. No Capítulo I, além da instituição do regime de previdência complementar, são estabelecidas algumas definições básicas, como as de patrocinador, participante e assistido. São enquadrados como patrocinadores a União, suas autarquias e suas fundações públicas. Como participantes, são enquadrados os servidores públicos titulares de cargo efetivo da União, suas autarquias e fundações públicas, inclusive os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas da União, que aderirem expressamente ao regime de previdência complementar, o que reflete a preferência pela criação de um fundo de pensão único para todos os servidores federais estatutários.

7. Nesse sentido, cabe destacar a previsão de que a governança da entidade será compartilhada com os demais Poderes. Tal previsão encontra-se expressa no art. 5º, que estabelece que os membros representantes dos patrocinadores nos conselhos deliberativo e fiscal serão indicados pelo Presidente da República, pelo Supremo Tribunal Federal, pelo Congresso Nacional, pelo Ministério Público da União e pelo Tribunal de Contas da União.

8. Ainda no Capítulo I, fica autorizado, de acordo com o art. 3°, a aplicação do limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social - RGPS às aposentadorias e pensões concedidas pelo Regime de Previdência Próprio dos Servidores Públicos - RPPS, previsto no art. 40 da Constituição. O limite apenas se aplica aos servidores que ingressarem no serviço público após início do funcionamento do fundo de pensão previsto no 4° do Projeto de Lei. Aos demais servidores, conforme determina o § 16 do art. 40 da Constituição, fica aberta a possibilidade de aderirem a qualquer tempo ao regime de previdência complementar, submetendo-se, assim, ao referido limite.

9. A nova situação estabelece, portanto, um tratamento isonômico entre trabalhadores do setor público e da iniciativa privada.

10. A implantação do regime de previdência complementar dos servidores permitirá uma desoneração de obrigações da União de modo gradual, visto que os valores dos benefícios superiores ao teto do RGPS deverão advir do sistema complementar, e não mais do Tesouro.

11. Isoladamente, a mudança de regime terá um impacto negativo nas contas públicas no curto prazo, na medida em que o governo deixará de receber a contribuição sobre a parcela da remuneração do servidor entrante que ultrapassar o teto, e terá um gasto adicional, na medida em que passará a contribuir para o regime complementar, capitalizando reservas individuais para os servidores.

12. No longo prazo, contudo, haverá uma redução nas despesas públicas, pois o Poder Público ficará responsável apenas pelo pagamento do valor dos benefícios até o teto estabelecido para o regime, o que contribuirá para a manutenção do equilíbrio atuarial no regime próprio de previdência dos servidores públicos.

13. O Capítulo II trata especificamente da criação da entidade fechada de previdência complementar "Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal - FUNPRESP". A forma jurídica assumida pela entidade constitui certamente um dos pontos essenciais de todo o Projeto de Lei, pois o § 15 do art. 40 da Constituição, alterado pela Emenda Constitucional n° 41, de 2003, determina que a entidade deve possuir natureza pública.

14. Contudo, a previsão constitucional dessa natureza pública não significa, necessariamente, que a entidade deve ser estruturada na forma de uma autarquia ou mesmo de uma fundação com personalidade jurídica de direito público (fundação pública), equiparada às autarquias para todos os efeitos legais, mas sim que ela não deve estar sujeita às mesmas normas aplicáveis à generalidade dos fundos de pensão então existentes. Como será patrocinada por entes públicos, a entidade deverá se submeter a alguns limites e controles específicos.

15. A opção do Projeto de Lei foi pela constituição de uma fundação com personalidade jurídica de direito privado, conforme previsto no parágrafo único do art. 4°. Como pessoa jurídica de direito privado, a FUNPRESP estará sujeita a um regime jurídico similar ao das empresas estatais.

16. O art. 8° do Projeto de Lei prevê algumas medidas que refletem a natureza pública da FUNPRESP, como a submissão à legislação federal sobre licitação e contratos administrativos e a obrigatoriedade de realização de concurso público para a contratação de pessoal, que estará sujeito ao regime jurídico previsto na legislação trabalhista, conforme dispõe o art. 7°.

17. Devido a sua personalidade jurídica de direito privado, a FUNPRESP não gozará das prerrogativas típicas das autarquias e fundações públicas, como privilégios processuais, juízo privativo e imunidade tributária. Suas receitas e despesas também não integrarão a lei orçamentária anual, com exceção das contribuições que a União, e as suas autarquias e fundações públicas deverão pagar à entidade na qualidade de patrocinadoras.

18. Trata-se de uma entidade que irá dispor de autonomia administrativa, financeira e gerencial, terá patrimônio próprio e será mantida por suas próprias receitas, oriundas, principalmente, das contribuições pagas por seus patrocinadores e participantes.

19. Os planos de benefícios a serem oferecido aos servidores, conforme as disposições estabelecidas no Capítulo III do Projeto, serão estruturados de modo a manter características de contribuição definida nas fases de acumulação de recursos e de percepção dos benefícios. Tal desenho apresenta vantagens do ponto de vista fiscal, pois elimina a possibilidade de geração de eventuais déficits.

20. O Projeto de Lei, no seu art. 23, faculta aos Estados, Distrito Federal e Municípios e suas respectivas autarquias e fundações públicas a adesão à FUNPRESP. Tal possibilidade cria condições de obtenção de economias de escala por parte desses entes públicos. A maior parte dos servidores dos Municípios, do Distrito Federal e dos Estados tem suas carreiras estruturadas com salários inferiores ao teto do regime geral de previdência social. Nesse sentido, a iniciativa individual de criação de entidade fechada de previdência complementar para esses entes não seria eficiente e tenderia a originar riscos e custos adicionais decorrentes da necessidade de supervisão e controle.

21. Cumpre observar que a implantação da FUNPRESP implica em custos iniciais significativos decorrentes da contratação de pessoal, aquisição de softwares, hardwares, consultorias contábeis e atuariais, etc. Na criação de entidades fechadas de previdência complementar, o usual é que a patrocinadora efetue transferência de recursos para a cobertura dos custos iniciais ou suporte o custo administrativo até que a massa de participantes atinja montante suficiente para que haja viabilidade da sustentabilidade econômico-financeira e atuarial da entidade. A assunção desses custos é essencial para criar atratividade na adesão ao plano de benefícios. O Projeto de Lei autoriza, então, no seu art. 26, que a União realize um aporte inicial de recursos no montante de até 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais) a título de adiantamento de contribuições futuras.

22. Para finalizar, vale destacar que a FUNPRESP tende a ser a maior entidade fechada de previdência complementar presente no mercado brasileiro, tanto em quantitativo de participantes como em volume de recursos administrados. O porte e o elevado potencial de acumulação de recursos deste novo investidor institucional poderá estimular a demanda por ativos no mercado financeiro e de capitais, viabilizando o fortalecimento do mercado secundário de títulos e promovendo maior liquidez, requisito essencial para o desenvolvimento desses mercados.

23. São essas, Senhor Presidente, as razões que nos levam a propor a Vossa Excelência o encaminhamento do Projeto de Lei em questão.

Paulo Bernardo Silva,
Ministro de Estado do Plenejamento, Orçamento e Gestão

Luiz Marinho
Ministro de Estado da Previdência Social

Guido Mantega
Ministro de Estado da Fazenda