EM nº 00016/MF

Brasília, 26 de fevereiro de 2008.

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

 

            Submeto à apreciação de Vossa Excelência a inclusa Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que altera o Sistema Tributário Nacional e dá outras providências.

            Os objetivos principais da Proposta são: simplificar o sistema tributário nacional, avançar no processo de desoneração tributária e eliminar distorções que prejudicam o crescimento da economia brasileira e a competitividade de nossas empresas, principalmente no que diz respeito à chamada “guerra fiscal” entre os Estados. Adicionalmente, a Proposta amplia o montante de recursos destinados à Política Nacional de Desenvolvimento Regional e introduz mudanças significativas nos instrumentos de execução dessa Política Com estas mudanças, pretende-se instituir um modelo de desenvolvimento regional mais eficaz que a atração de investimentos através do recurso à “guerra fiscal”, que tem se tornado cada vez menos funcional, mesmo para os Estados menos desenvolvidos.

            Para alcançar esses objetivos, a presente Proposta de Emenda à Constituição introduz uma série de mudanças na estrutura de tributos da União e dos Estados, as quais são descritas a seguir.

            No caso da União, propõe-se uma grande simplificação, através da consolidação de tributos com incidências semelhantes. Neste sentido, propõe-se a unificação de um conjunto de tributos indiretos incidentes no processo de produção e comercialização de bens e serviços, a saber: a contribuição para o financiamento da seguridade social (Cofins), a contribuição para o Programa de Integração Social (PIS) e a contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível (CIDE-Combustível).

            Tal unificação seria realizada através da criação de um imposto sobre operações com bens e prestações de serviços – que, nas discussões sobre a reforma tributária vem sendo denominado de imposto sobre o valor adicionado federal (IVA-F) –, consubstanciada na inclusão do inciso VIII e dos parágrafos 6^o e 7^o no art. 153 da Constituição, bem como pela revogação dos dispositivos constitucionais que instituem a Cofins (art. 195, I, “b” e IV, e § 12 deste artigo), a CIDE-Combustíveis (art. 177, § 4^o) e a contribuição para o PIS (modificações no art. 239).

            Além da simplificação resultante da redução do número de tributos, esta unificação tem como objetivo reduzir a incidência cumulativa ainda existente no sistema de tributos indiretos do País. Esta redução da cumulatividade resultaria da eliminação de um tributo que impõe às cadeias produtivas um ônus com características semelhante ao da incidência cumulativa, a CIDE-Combustíveis, e da correção de distorções existentes na estrutura da Cofins e da contribuição para o PIS, as quais, pelo regime atual, têm parte da incidência pelo regime não-cumulativo e parte pelo regime cumulativo.

            Vale destacar que, na regulamentação do IVA-F, será possível desonerar completamente os investimentos, através da concessão de crédito integral e imediato para a aquisição de bens destinados ao ativo permanente. Também será possível assegurar a apropriação de créditos fiscais, atualmente obstados, relativo a bens e serviços que não são diretamente incorporados ao produto final – usualmente chamados de “bens de uso e consumo” –, eliminando assim mais uma importante fonte de cumulatividade remanescente nos tributos indiretos federais.

            Como a maior parte da receita do IVA-F provém das extintas contribuições para o PIS e Cofins, que estão sujeitas ao regime de noventena e não à anterioridade, propõe-se que o mesmo grau de restrição atualmente vigente para estas contribuições seja aplicado ao IVA-F, nos termos do art. 62, § 2^o e art. 150, § 1^o da Constituição.

            Outra importante simplificação que está sendo proposta é a incorporação da contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) ao imposto de renda das pessoas jurídicas (IRPJ), dois tributos que têm a mesma base: o lucro das empresas. Para tanto propõe-se a revogação da alínea “c” do inciso I do art. 195, da Constituição, sendo que os ajustes decorrentes da incorporação poderão ser feitos através da legislação infra-constitucional que rege o imposto de renda. Faz-se necessário, no entanto, um ajuste nas normas constitucionais relativas ao imposto de renda, de modo a permitir que possam ser cobrados adicionais do IRPJ diferenciados por setor econômico, a exemplo do que hoje já é permitido para a CSLL. Tal ajuste é feito através da inclusão o inciso III no § 2^o do art. 153 da Constituição.

            Por fim, propõe-se uma importante medida de desoneração da folha de pagamentos dos trabalhadores, mediante a substituição da contribuição social do salário-educação por uma destinação da arrecadação federal. Tal mudança seria feita por meio de alterações nos parágrafos 5^o e 6^o do art. 212 e no art. 159 da Constituição. O momento de implementação das mudanças nos tributos federais é oportuno para fazer essa substituição, pois permite que, ao se definir a alíquota do IVA-F, seja considerada a necessidade de suprir a receita da contribuição que está sendo suprimida.

            Na mesma linha da desoneração da folha de pagamento, no art. 11 da PEC, prevê-se que a lei estabelecerá reduções gradativas da contribuição patronal sobre a folha, nos anos subseqüentes ao da reforma, devendo o Poder Executivo encaminhar o respectivo projeto de lei no prazo de até 90 dias da promulgação da Emenda.

            Atendendo à preocupação com o controle da carga tributária, está previsto, no art. 9^o da PEC, que lei complementar poderá estabelecer limites e mecanismos de ajuste da carga tributária do IVA-F e do IR, relativamente aos exercícios em que forem implementadas as alterações propostas.

            Ao se simplificar o sistema tributário federal, extinguindo-se várias contribuições, cuja arrecadação passará a ser provida por um novo imposto – o IVA-F -, torna-se necessário definir destinações de receita que restabeleçam o financiamento adequado das atividades às quais estavam vinculados os tributos que foram extintos. A presente proposta prevê a destinação de determinadas porcentagens de uma base ampla de tributos – o imposto de renda (IR), o IVA-F e o imposto sobre produtos industrializados (IPI) – para o financiamento dessas atividades. Tais destinações estão consolidadas no inciso I do art. 159 da Constituição, sendo que todas as porcentagens foram calculadas com base na receita realizada em 2006. As porcentagens das destinações correspondentes às finalidades das extintas contribuição social do salário educação e CIDE-Combustíveis serão fixadas em lei complementar, estabelecendo-se uma regra transitória no art. 6^o da PEC, bem como a garantia de que a destinação correspondente à contribuição social do salário educação não resultará em valor inferior à receita desta contribuição no último ano de sua vigência.

            Com a introdução dessas novas vinculações à arrecadação dos impostos federais, torna-se também necessário efetuar ajustes no sistema de partilhas das receitas federais com os demais entes da federação. Nesse sentido, foram mantidos inalterados os percentuais previstos para destinação aos diversos fundos de partilha federativa, deduzindo-se da base de cálculo o valor das novas vinculações instituídas. Ou seja, os novos impostos federais passam a arrecadar mais para suprir as fontes das extintas contribuições e, em conseqüência, as receitas dos impostos destinadas a suprir as finalidades das extintas contribuições são excluídas da base de cálculo das partilhas, mantendo-se a neutralidade no resultado final. Essas partilhas estão consolidadas no art. 159, II, §§ 3^o e 4^o, da Constituição.

            Em função dessa reestruturação, são procedidas também alterações técnicas na vinculação para manutenção e desenvolvimento do ensino, do art. 212 da Constituição, de forma a manter a situação dos recursos destinados para essa finalidade inalterados. Também são propostas, no art. 2^o da PEC, alterações no art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, de modo que a desvinculação de receitas da União (DRU) mantenha, da mesma forma, inalterados os seus efeitos durante o prazo de sua vigência.

            As alterações relacionadas à esfera federal estão previstas para entrar em vigor no segundo ano subseqüente ao da aprovação da Proposta de Emenda à Constituição ora apresentada, nos termos disciplinados pelos seus arts. 12, I e 13, I.

            No tocante ao imposto de competência estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), tem-se, atualmente, um quadro de grande complexidade da legislação. Cada um dos Estados mantém a sua própria regulamentação, formando um complexo de 27 (vinte e sete) diferentes legislações a serem observadas pelos contribuintes. Agrava esse cenário a grande diversidade de alíquotas e de benefícios fiscais, o que caracteriza o quadro denominado de “guerra fiscal”.

            Para solucionar essa situação, a proposta prevê a inclusão do art. 155-A na Constituição, estabelecendo um novo ICMS em substituição ao atual, que é regido pelo art. 155, II, da Constituição, o qual resta revogado.

            A principal alteração no modelo é que o novo ICMS contempla uma competência conjunta para o imposto, sendo mitigada a competência individual de cada Estado para normatização do tributo. Assim, esse imposto passa a ser instituído por uma lei complementar, conformando uma lei única nacional, e não mais por 27 leis das unidades federadas.

            Dada a peculiaridade dessa lei complementar, que vai além da norma geral, fazendo as vezes de lei instituidora do imposto para cada Estado e o Distrito Federal, são propostas, no § 3^o do art. 61 da Constituição, regras especiais para a iniciativa dessa norma, que ficará a cargo do Presidente da República ou de um terço dos Senadores, dos Governadores ou das Assembléias Legislativas, sendo que nessas hipóteses deverão estar representadas todas as Regiões do País. Tal configuração tem o objetivo de prover maior estabilidade à legislação do imposto, que, com isso, estará sujeita a um menor volume de propostas de alteração.

            O § 5^o do art. 155-A determina que a regulamentação do imposto também será unificada, devendo ser editada, nos termos do § 7º do mesmo artigo, por um órgão colegiado dos Estados e do Distrito Federal. Esse órgão está delineado nos moldes do atual Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz); assim, passaremos a denominá-lo, para efeito de simplificação de sua remissão, de novo Confaz.

            Mais uma vez, em função da peculiaridade do modelo proposto, com suas regras nacionais sendo aplicáveis diretamente pelos Estados e julgadas nas respectivas justiças estaduais, prevê-se alteração no art. 105 da Constituição, conferindo-se ao Superior Tribunal de Justiça a competência para o tratamento das divergências entre os Tribunais estaduais na aplicação da lei complementar e da regulamentação do novo ICMS.

            O § 1^o do art. 155-A, em seu inciso I, define que o imposto será não-cumulativo, cabendo a lei complementar delinear os termos da aplicação dessa não-cumulatividade, sendo que o inciso II já estabelece que não implicarão crédito do imposto as operações e prestações que não forem objeto de gravame do tributo.

            Na esteira do ICMS atual, o inciso III do § 1^o estabelece para o novo ICMS a incidência sobre as importações. É prevista também a incidência do novo ICMS sobre os serviços não sujeitos ao ISS que sejam prestados conjuntamente com operações e prestações sujeitas ao ICMS, evitando-se fugas de tributação das imposições estaduais e municipais.

            Também em consonância com as regras estabelecidas para o atual ICMS, no inciso IV do § 1^o, são previstas as seguintes imunidades: para as exportações, com a garantia de manutenção e o aproveitamento do crédito fiscal do imposto; para o ouro, quando negociado como ativo financeiro; e para as prestações de serviço de comunicação nas modalidades de radiodifusão sonora e de sons e imagens de recepção livre e gratuita.

            O § 2^o do art. 155-A disciplina o sistema de definição das alíquotas do imposto. No geral, as alíquotas do novo ICMS serão limitadas àquelas definidas pelo Senado Federal, que deverá estabelecer as alíquotas em que serão enquadráveis os bens e serviços, definindo, dentre elas, aquela que será a alíquota padrão do imposto, aplicável a todas as hipóteses não sujeitas a outra alíquota especial. Caberá ao novo Confaz propor ao Senado Federal o enquadramento de bens e serviços nas alíquotas diferentes da padrão. O Senado aprovará ou rejeitará as proposições, aplicando-se a alíquota padrão para as propostas rejeitadas.

            A proposta prevê que a lei complementar definirá mercadorias e serviços que poderão ter sua alíquota aumentada ou reduzida por lei estadual, bem como os limites e condições para essas alterações. Essa previsão resguarda um espaço de autonomia para os Estados terem gerência sobre o tamanho de suas receitas, preservando um poder de recomposição de arrecadação que será importante na transição do modelo, evitando a necessidade de se estabelecer as alíquotas pelo topo.

            No mesmo sentido, o art. 4^o prevê a não aplicação dos princípios da anterioridade e da noventena ao novo ICMS, excepcionalmente nos dois primeiros anos de sua implementação. Tal medida se justifica em função da magnitude das mudanças a serem levadas a efeito, permitindo, de forma excepcional, uma capacidade de reação mais célere dos Entes na hipótese de um declínio abrupto e inesperado de suas receitas. Assegurando-se um período mínimo de não-surpresa aos contribuintes, está previsto um prazo de 30 dias para eventuais alterações de legislação que impliquem majoração do imposto nesse período.

            Ainda na linha de estabelecer segurança para os Estados na transição do modelo, é criado um Fundo de Equalização de Receitas (FER), a ser regulamentado por lei complementar, e financiado por uma vinculação de recursos (art. 159, II, “d”da Constituição) que substitui a parcela de 10% do IPI atualmente transferida aos estados proporcionalmente à exportação de produtos industrializados, além de outros recursos definidos na lei complementar. No art. 5^o da PEC, estabelece-se que recursos do FER deverão ser utilizados de forma decrescente para a compensação dos Estados pela desoneração das exportações e de forma crescente para a equalização dos efeitos da Reforma Tributária.

            O objetivo dessa proposta é permitir que os Estados que ganham com a mudança possam contribuir parcialmente para a compensação dos eventuais perdedores, havendo a garantia de que, em nenhuma hipótese, serão reduzidas as transferências do FER para Estados que tenham perda de receita do ICMS em decorrência da Reforma. Os Estados que vierem a dar continuidade a políticas de renúncia de receitas no âmbito da guerra fiscal não terão direito aos recursos do FER, nos termos do art. 10 da PEC, sujeitando-se também à interrupção do recebimento de transferência dos recursos do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional.

            Atentando para a questão do controle da carga tributária, está previsto, no art. 9^o da PEC, tal como para a transição dos tributos federais, que lei complementar poderá estabelecer limites e mecanismos de ajuste da carga tributária do ICMS, relativamente aos exercícios em que forem implementadas as alterações propostas.

            O § 3^o do art. 155-A estabelece que nas operações e prestações interestaduais, o imposto pertencerá preponderantemente ao Estado de destino da mercadoria ou serviço, ficando o equivalente à incidência de 2% do imposto para o Estado de origem. Caberá a lei complementar definir a forma como será tecnicamente manejado o modelo para que esse princípio seja atendido. Entretanto, em vista de que exige condições bastante especiais para sua execução, são propostos comandos que permitem à lei complementar estabelecer a exigência do imposto pelo Estado de origem das mercadorias e serviços, por meio de um modelo de câmara de compensação entre as unidades federadas.

            Na mesma linha de prover o sistema normativo de medidas que permitam a boa aplicação de possíveis modelos a serem definidos em lei complementar para aplicação do princípio do destino no novo ICMS, é proposta a regra a ser inserida no art. 34 da Constituição, prevendo hipótese de intervenção federal na unidade federada que retiver parcela do novo ICMS devido a outra unidade da Federação. A inserção de dispositivo no art. 36 da Constituição prevê que a proposição de tal intervenção ficará a cargo do Poder Executivo de qualquer Estado ou do Distrito Federal.

            O § 4^o do art. 155-A determina que as isenções ou quaisquer incentivos ou benefícios fiscais vinculados ao imposto serão definidos pelo novo Confaz e deverão ser uniformes em todo território nacional, salvo no caso de hipóteses relacionadas aos regimes especiais de micro e pequenas empresas e a regimes aduaneiros especiais, as quais poderão ser definidas em lei complementar. A alteração no § 6^o do art. 150 da Constituição estabelece a exceção da edição de tais benefícios fiscais pelo novo Confaz, tornando desnecessária a edição de norma autônoma do Estado para tratar dessa matéria.

            O § 6^o do art. 155-A define que caberá a lei complementar estabelecer grande parte do arcabouço normativo do novo ICMS, dispondo sobre fatos geradores e contribuintes; base de cálculo, de modo que o próprio imposto a integre; local das operações e prestações; regime de compensação do imposto; garantia do aproveitamento do crédito do imposto; substituição tributária; regimes especiais ou simplificados de tributação; processo administrativo fiscal; competências e o funcionamento do novo Confaz; sanções aplicáveis aos Estados e ao Distrito Federal e seus agentes, por descumprimento das normas que disciplinam o exercício da competência do imposto e o respectivo processo de apuração dessas infrações.

            O § 7^o do art. 155-A define que compete ao novo Confaz, além de editar a regulamentação do novo ICMS, autorizar a transação e a concessão de anistia, remissão e moratória, a serem definidas em leis estaduais ou distrital; estabelecer critérios para a concessão de parcelamento de débitos fiscais; fixar as formas e os prazos de recolhimento do imposto; estabelecer critérios e procedimentos de controle e fiscalização extraterritorial; e exercer outras atribuições definidas em lei complementar.

            No § 8^o do art. 155-A são definidas as sanções que serão aplicáveis aos Estados, ao Distrito Federal e aos agentes públicos desses entes em função do descumprimento das normas que disciplinam o exercício da competência do novo ICMS.

            Nos termos do art. 12, II, da PEC, o novo ICMS somente vigerá a partir de 1^o de janeiro do 8^o (oitavo) ano subseqüente ao da promulgação da Emenda. O art. 3^o, I da PEC estabelece que nesse período de transição o atual ICMS terá suas alíquotas interestaduais gradativamente reduzidas, aproximando-se da aplicação da preponderância do princípio do destino que norteará o novo ICMS. Nesse período, poderão ser aplicadas ao atual ICMS, pela via da lei complementar, as regras para a cobrança na origem que serão definitivas no novo ICMS, de forma a evitar problemas de ordem econômica e de evasão fiscal que a aplicação pura e simples das alíquotas pode ensejar.

            O art. 3^o, III da PEC também estabelece uma gradativa redução do prazo de apropriação dos créditos de ICMS de mercadoria destinadas ao ativo permanente, equacionando o modelo preconizado originalmente na Lei Complementar n^o 87, de 13 de setembro de 1996, e alterações, cuja implementação vem sendo adiada sistematicamente.

            A proposta prevê, para enfrentamento das desigualdades regionais, a instituição do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), de que trata o art. 161, IV da Constituição, que permitirá a coordenação da aplicação dos recursos da Política de Desenvolvimento Regional, introduzindo um importante aprimoramento nas políticas atualmente praticadas. Haverá ampliação do montante de recursos destinados à Política de Desenvolvimento Regional, com a destinação ao FNDR, nos termos do art. 159, II, “c” da Constituição, de montante equivalente a 4,8% da receita de IR e IPI, considerando o modelo de partilha hoje vigente.

            Também está prevista uma ampliação do escopo da Política de Desenvolvimento Regional, por meio da possibilidade de aplicação de até 5% dos recursos nas regiões menos desenvolvidas das regiões Sul e Sudeste, garantindo-se assim a ampliação do montante de recursos da PDR para todas as regiões.

            A proposta garante também que pelo menos 60% dos recursos do FNDR serão aplicados em financiamentos ao setor produtivo, através dos instrumentos atualmente existentes, visando a evitar a descontinuidade do modelo já implementado.

            Por outro lado, a proposta prevê a criação de novos instrumentos para a alocação dos recursos do FNDR, permitindo que haja aplicação de recursos em investimentos estruturantes, que deverão observar diretrizes estabelecidas pelas superintendências regionais e pelo Ministério da Integração Nacional (art. 161, IV, “b” e § 3^o). Complementando o desenho da nova política, a proposta contempla que os recursos do FNDR poderão ser transferidos diretamente para fundos de desenvolvimento estaduais, para alocação em investimentos estruturantes ou apoio ao setor produtivo, permitindo que se busquem sempre as formas mais eficientes para atingir os objetivos de desenvolvimento econômico e social (art. 161, IV, “c” e § 4^o).

            A nova Política de Desenvolvimento Regional substituirá com grandes vantagens a utilização da guerra fiscal como instrumento de desenvolvimento. Para evitar mudanças bruscas no modelo atual, propõe-se que sua introdução seja feita de forma gradual, nos termos do art. 7^o da PEC.

            Também em linha com o objetivo de melhorar o modelo federativo brasileiro, propõe-se, mediante alteração do parágrafo único do art. 158, que o critério de partilha municipal da parcela de ICMS atualmente transferida com base no valor adicionado passe a ser definido por lei complementar. Trata-se de mudança importante introduzida na proposta a partir de demanda de entidades municipalistas de caráter nacional, que encontra fundamento nos grandes desequilíbrios na distribuição dos recursos entre os Municípios, beneficiando desproporcionalmente aqueles onde estão localizadas grandes unidades industriais, em detrimento dos demais.

            As demais alterações dizem respeito principalmente a ajustes nas remissões ao texto constitucional decorrentes das mudanças que estão sendo introduzidas pela presente proposta.

            Por todos os motivos aduzidos, encaminho proposta de Reforma Tributária que objetiva estimular a atividade econômica e a competitividade do País, através da racionalização e simplificação dos tributos, e promover a justiça social e o fortalecimento das relações federativas.

 Respeitosamente,

Guido Mantega
Ministro de Estado da Fazenda