E.M.I. nº 00038 - MME/MF/MDIC/MP/CCIVIL

 

 

Brasília, 31 de agosto de 2009

 

 

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

 

 

                        Temos a honra de submeter à elevada consideração de Vossa Excelência proposta de Projeto de Lei que dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção em áreas do Pré-Sal e em áreas estratégicas, e altera dispositivos da Lei n^o 9.478, de 6 de agosto de 1997.

 

2.                        O anúncio da descoberta de grandes quantidades de petróleo e gás em nova província petrolífera, denominada Pré-Sal, na Bacia de Santos, no ano de 2007, levou o Conselho Nacional de Política Energética - CNPE a emitir a Resolução n^o 6, de 8 novembro de 2007, que, então, determinou a exclusão da 9^a Rodada de Licitações da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP de quarenta e um blocos situados nas Bacias do Espírito Santo, de Campos e de Santos.

 

3.                        Tal exclusão decorreu do fato de os blocos estarem dentro da nova província, apresentando grande potencial para novas descobertas, o que levou o Governo a avaliar a necessidade de mudanças, no atual marco legal, destinadas a contemplar este novo paradigma na exploração e produção de petróleo e gás natural, de modo a aumentar o controle e a participação da União nos futuros empreendimentos e, ao mesmo tempo, respeitar os contratos de concessão vigentes.

 

4.                         Portanto, considerando o novo contexto, mostrou-se evidente que o atual marco regulatório firmado pela Lei n^o 9.478, de 6 de agosto de 1997 – Lei do Petróleo – não é suficiente para permitir, em vários sentidos, o adequado aproveitamento das reservas descobertas na nova província petrolífera do Pré-Sal. O marco regulatório vigente, que dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo e institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo, foi fundamentado nas premissas que levaram à promulgação da Emenda Constitucional n^o 9, de 1995. Assim, disciplinou-se a possibilidade de a União contratar as atividades de pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, existentes no território nacional,  por meio de concessão, a serem desenvolvidas por empresas constituídas sob as leis brasileiras e com sede e administração no País.

 

5.                         O referido marco legal foi concebido de modo a contemplar as condições vigentes àquela época, quando o País tinha produção relativamente pequena, o barril de petróleo era cotado em torno de dezenove dólares e o risco exploratório era considerado elevado.

 

6.                        Ocorre que a legislação atualmente vigente não prevê outras possibilidades de contratação das atividades de pesquisa e lavra de hidrocarbonetos de forma diversa do modelo de concessão. De acordo com este modelo, o concessionário exerce, por sua conta e risco, as atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural, adquirindo, após a extração, a propriedade de todos os hidrocarbonetos produzidos. Em compensação, paga ao poder concedente bônus de assinatura, royalties e participações especiais, cujos valores, nos dois últimos casos, dependem, em regra, do volume de produção do petróleo e do gás natural extraídos.

 

7.                        Esse modelo, em que cabe ao concessionário a totalidade do risco e dos rendimentos obtidos com a exploração, mostra-se incompatível com a natureza da área do Pré-Sal. De fato, os dados geológicos atuais indicam a ocorrência de reservatórios do tipo carbonato microbial abaixo de uma extensa camada de sal que vão do litoral do Espírito Santo até o litoral de Santa Catarina. A área estimada é de 149 mil km², com aproximadamente 800 km de extensão e, em algumas áreas, 200 km de largura, sob lâmina d'água de 800 a 3000 metros de profundidade e soterramento de 3 a 4 mil metros. Testes indicaram a existência de grandes volumes de óleo leve de alto valor comercial (30 graus API), com grande quantidade de gás natural associado. Trata-se de áreas nas quais são estimados riscos exploratórios extremamente baixos e grandes rentabilidades, o que determina a necessidade de marco regulatório coerente com a preservação do interesse nacional, mediante maior participação nos resultados e maior controle da riqueza potencial pela União e em benefício da sociedade.

 

8.                        A confirmação das reservas potenciais relativas às descobertas no Pré-Sal pode colocar o País entre os maiores produtores do mundo. Trata-se de nova fronteira de produção de petróleo e gás natural cuja descoberta resulta de esforços de longos anos da ANP e da Petróleo Brasileiro S. A. - PETROBRAS. Cabe ressaltar que, em face de sua comprovada capacidade técnica, a PETROBRAS é a principal operadora na área e responsável pelo descobrimento da nova província.

 

9.                        Evidenciando o enorme potencial do Pré-Sal, em novembro de 2007, a PETROBRAS anunciou que apenas a área de Tupi, no Bloco BMS-11, localizada em águas de cerca de 2.200 m de lâmina d'água, com camadas de sal de 2.000 m de espessura, apresenta perspectiva de volume recuperável de até 8 bilhões de barris de petróleo equivalente. Trata-se de uma das maiores descobertas ocorridas no mundo nos últimos trinta anos. No prospecto Iara, no mesmo Bloco, as estimativas da PETROBRAS indicam volume recuperável de 3 a 4 bilhões de barris de petróleo equivalente. Analogamente, o prospecto Guará, no bloco BMS-9, pode ter considerável volume recuperável. À medida que as pesquisas avancem, novas reservas deverão surgir nessas áreas promissoras.

 

10.                        Destaque-se que o cenário mundial sofreu mudanças significativas desde a promulgação da Lei do Petróleo. Em 2008, em situação de grande desenvolvimento econômico mundial, quando o barril de petróleo chegou a estar cotado a US$ 147.00, o mundo contabilizava diversas disputas entre países desencadeadas pela necessidade de fornecimento regular de energia. Tal cenário, associado às descobertas mencionadas, mostra-se extremamente favorável ao Brasil que, devido à sua estabilidade política e robustez de sua economia, pode se transformar, no médio prazo, em confiável fornecedor mundial de petróleo, gás natural e seus derivados.

 

11.                         Contudo, as premissas adotadas pela Lei do Petróleo são inadequadas a esse novo cenário, ao grau de risco e às perspectivas de rentabilidade presentes no Pré-Sal. Arranjos pontuais como o aumento das participações governamentais previstas na Lei do Petróleo também não atendem à complexidade desse novo paradigma e às responsabilidades da União.

 

12.                         A Resolução n^o 6, de 2007, do CNPE, determinou, também,  ao Ministério de Minas e Energia que avaliasse, no mais curto prazo possível, as mudanças necessárias no marco legal que contemplassem o novo paradigma de exploração e produção de petróleo e gás natural, fruto da descoberta da nova província petrolífera, respeitando os contratos em vigor. Desde então, portanto, foram realizados estudos e discussões técnicas com esta finalidade.

 

13.                        Ainda por determinação de Vossa Excelência, em 17 de julho de 2008, foi constituída Comissão Interministerial com a finalidade de estudar e propor as alterações necessárias na legislação, no que se refere à exploração e à produção de petróleo e gás natural nas novas províncias petrolíferas. A Comissão foi integrada pelos Ministros de Estado de Minas e Energia, Chefe da Casa Civil da Presidência da República, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, e pelos Presidentes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP, e da Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRAS.

 

14.                        Os trabalhos da Comissão Interministerial foram conduzidos no sentido de atender às seguintes premissas:

                        - permitir o exercício do monopólio da União de forma apropriada, tendo em vista o elevado potencial petrolífero do Pré-Sal;

                        - introduzir nova concepção de gestão dos recursos petrolíferos pelo Estado;

                        - otimizar o ritmo de exploração dos recursos do Pré-Sal;

                        - aumentar a apropriação da renda petrolífera pela sociedade;

                        - manter atrativa a atividade de exploração e produção no País;

                        - contribuir para o fortalecimento da posição internacional do País;

                        - contribuir para a ampliação da base econômica e industrial brasileira;

                        - garantir o fornecimento de petróleo e gás natural no País; e

                        - evitar distorções macroeconômicas resultantes da entrada de elevados volumes de recursos relacionados à exportação dos hidrocarbonetos produzidos no Pré-Sal.

 

15.                        Dos trabalhos da Comissão Interministerial, levados a cabo com o apoio de especialistas das equipes técnicas e jurídicas das respectivas pastas e instituições envolvidas nos debates, resulta a presente proposição. Seus objetivos primordiais são a adequação do marco legal à nova realidade que se configurou com a descoberta de expressivas reservas de petróleo e gás na camada do Pré-Sal, de modo a instituir o regime de partilha de produção como forma de contratação, pela União, da exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos na área do Pré-Sal e em outras áreas estratégicas. Registre-se que, no âmbito dos trabalhos dessa Comissão, foram analisadas as diversas experiências internacionais nesse campo, bem como consideradas as peculiaridades do contexto brasileiro, resultando na proposta ora encaminhada a Vossa Excelência.

 

16.                         Em suma, propõe-se que seja introduzida no ordenamento jurídico pátrio a possibilidade da exploração e produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos mediante a realização de contratos de partilha de produção. Trata-se de modalidade de contratação praticada em cerca de quarenta países, nos quais o Estado mantém a propriedade do petróleo e do gás produzidos, assegurando-se ao contratado, para a realização das atividades, parcela dessa produção, deduzidos os custos das atividades realizadas.

 

17.                        O novo desenho contratual faz-se necessário em um contexto de baixo risco geológico, no qual são gerados excedentes de rendas significativos que devem ser maximizados pelo Estado e revertidos para a sociedade sob a forma de ações de combate à pobreza e de desenvolvimento da educação, da cultura, da ciência e tecnologia e da sustentabilidade ambiental.

 

18.                        A inexistência, no plano legal, de regramento para o uso de outras modalidades de contratação além da concessão já prevista na Lei do Petróleo limita, portanto, as opções à disposição da União para melhor atendimento ao interesse público e o direcionamento dessas riquezas para os objetivos do desenvolvimento nacional. Assim sendo, a introdução do regime de contratação via partilha de produção traz como vantagem principal maior controle do processo de gestão, desde a exploração até a comercialização, das reservas de petróleo e gás.

 

19.                        No regime ora proposto, o contratado exerce, por sua conta e risco, as atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento e produção, sendo que, em caso de descoberta comercial, será ressarcido em seus custos, fazendo jus, ainda, ao recebimento de parcela do excedente em óleo, conforme estabelecido no contrato. Desta sorte, será elemento fundamental para a preservação do interesse público que a União obtenha a maior participação possível na produção resultante do contrato de partilha, sendo este o critério essencial para a definição da proposta mais vantajosa quando tal contratação for resultante de licitação pública, sempre sob a forma de leilão.

 

20.                        Assim, será considerada vencedora a proposta que oferecer o maior excedente em óleo para a União, observado o percentual mínimo estabelecido por proposta do CNPE. Por seu lado, a União deterá maior capacidade de dispor do excedente de petróleo e do gás extraídos que permanecerão sob sua propriedade, disciplinando assim, integralmente, sua política de comercialização de forma a assegurar melhores condições para desenvolvimento da indústria de refino e petroquímica no País.

 

21.                        A partir dessa constatação, o presente projeto de Lei ancora-se nos seguintes pilares: aumentar a participação da sociedade nos resultados da exploração de petróleo, de gás e de outros hidrocarbonetos fluidos nas áreas do Pré-Sal e estratégicas; destinar os recursos advindos de tal atividade a setores estruturalmente fundamentais para o desenvolvimento social e econômico; e fortalecer o complexo produtivo da indústria do petróleo e gás do País, preservando os interesses estratégicos nacionais.

 

22.                        A partir de proposições do CNPE, atos do Poder Executivo estabelecerão o ritmo de contratação dos blocos sob o regime de partilha de produção, a política de comercialização do petróleo e gás natural destinados à União, e as regiões a serem classificadas como área do Pré-Sal e também como áreas estratégicas, conforme a evolução do conhecimento geológico. Caberá, igualmente, ao CNPE propor ao Presidente da República os blocos que, pela sua natureza e características, deverão ser destinados à contratação direta da PETROBRAS e os que deverão ser submetidos à licitação para contratação com as empresas nacionais e estrangeiras atuantes no setor de petróleo e gás natural.

 

23.                        Não obstante, todos os blocos contratados sob o regime de partilha de produção terão como empresa operadora a PETROBRAS, à qual deverá ser assegurada participação mínima, conforme definido a partir de proposta do CNPE em cada caso, em consórcio a ser formado pelo licitante vencedor, e sujeito às regras estabelecidas na Lei n^o 6.404, de 1976 - Lei das Sociedades por Ações. Essa participação não poderá ser inferior, porém, a trinta por cento, em virtude das responsabilidades e encargos a serem assumidos pela PETROBRAS na condição de operadora de todos os contratos de partilha de produção, observando-se, assim, o mesmo critério atualmente adotado pela ANP nas licitações para a outorga de concessões regidas pela Lei n^o 9.478, de 1997.

 

24.                        O Projeto de Lei define, ainda, as competências relativas à exploração de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção conferidas ao Ministério de Minas e Energia, ao qual caberá, em nome da União, a celebração dos respectivos contratos de partilha de produção e, ouvida a ANP, a proposição ao CNPE dos blocos a serem objeto de concessão ou partilha de produção. Deverá, ainda, propor ao CNPE os parâmetros técnicos e econômicos desses contratos, tais como os relativos à definição do excedente em óleo da União e à fixação do seu percentual mínimo, a participação mínima da PETROBRAS no consórcio a ser constituído em cada caso, o valor do bônus de assinatura, o conteúdo local mínimo, definido como a proporção entre o valor dos bens produzidos e dos serviços prestados no País para execução do contrato e o valor total dos bens utilizados e dos serviços prestados para esta finalidade. Também caberá ao Ministério de Minas e Energia estabelecer as diretrizes a serem observadas pela ANP para a promoção das licitações, bem como para a elaboração das minutas dos editais e contratos de partilha de produção.

 

25.                         Às atuais competências da ANP são acrescentadas as funções de regulação e fiscalização das atividades a serem realizadas sob o regime de partilha de produção, cabendo-lhe, entre outras, a elaboração dos editais de licitação e a promoção dos leilões, segundo as diretrizes do Ministério de Minas e Energia, a promoção de estudos visando à delimitação de blocos, para efeito de concessão ou contratação sob o regime de partilha de produção, e a aprovação dos planos de exploração, de avaliação e de desenvolvimento da produção, zelando pela observância das melhores práticas da indústria do petróleo. A ANP também regulará os procedimentos e diretrizes para a elaboração dos acordos de individualização da produção, cabendo-lhe, ainda, arbitrar a forma como serão apropriados os direitos e obrigações sobre a jazida nos casos em que não houver acordo entre as partes.

 

26.                        Os acordos de individualização da produção serão submetidos à prévia aprovação da ANP, que deverá se manifestar em até sessenta dias contados do recebimento da proposta de acordo. O desenvolvimento e a produção da jazida ficarão suspensos enquanto não aprovado o referido acordo, exceto nos casos autorizados e sob as condições definidas pela ANP.

 

27.                        Nos casos em que a jazida não se localize na área do pré-sal ou em áreas estratégicas e se estenda por áreas não concedidas, caberá à ANP celebrar com os interessados os respectivos acordos de individualização da produção, após as devidas avaliações. Nos casos em que as jazidas da área do pré-sal e das áreas estratégicas se estendam por áreas não concedidas ou não partilhadas, a União, representada pela nova empresa pública denominada Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. – PETRO-SAL, e com base nas avaliações realizadas pela ANP, celebrará com os interessados o acordo de individualização da produção, cujos termos e condições obrigarão o futuro concessionário ou contratado sob regime de partilha de produção.

 

28.                         A PETRO-SAL, que fará a gestão dos contratos de partilha de produção, será indispensável para a construção do novo marco institucional para a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob esse regime.  À PETRO-SAL caberá, ainda, celebrar, representando a União, contratos com os agentes comercializadores da parcela do excedente em óleo.

 

29.                        No que concerne aos contratos de partilha de produção objeto da gestão da PETRO-SAL, convém destacar que, em seu bojo, deverá ser constituído comitê operacional, cujas competências são: definir os planos de exploração e de avaliação de descoberta de jazida de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos; declarar a comercialidade de cada jazida descoberta e definir o plano de desenvolvimento da produção do campo; definir os programas anuais de trabalho e de produção, atividades que serão submetidas à análise e aprovação da ANP; analisar e aprovar os orçamentos relacionados às atividades de exploração, desenvolvimento e produção previstas no contrato; e supervisionar as operações e aprovar a contabilização dos custos realizados, entre outras. O comitê operacional terá metade de seus integrantes indicados pela PETRO-SAL, inclusive o seu presidente, cabendo aos consorciados a indicação dos outros integrantes. O presidente do comitê operacional, por sua vez, terá poder de veto e voto de qualidade, conforme previsto no contrato de partilha de produção.

 

30.                        Caberá à PETROBRAS, na condição de empresa operadora do contrato de partilha de produção, informar ao comitê operacional e à ANP, no prazo contratual, a descoberta de qualquer jazida de petróleo, gás natural, de outros hidrocarbonetos fluidos ou de quaisquer minerais, submeter à sua aprovação o plano de avaliação de descoberta, para determinação de sua comercialidade, realizar a avaliação da descoberta de jazida de petróleo e de gás natural nos termos do plano de avaliação aprovado pela ANP, apresentando relatório de comercialidade e propondo ao comitê operacional o desenvolvimento do campo, quando couber, e submeter-lhe o plano de desenvolvimento da produção, bem como os planos de trabalho e de produção, contendo cronogramas e orçamentos. Deverá, ainda, adotar as melhores práticas da indústria do petróleo, obedecendo às normas e procedimentos técnicos e científicos pertinentes, e utilizando técnicas apropriadas de recuperação, visando à racionalização da produção e o controle do declínio das reservas, e encaminhar ao comitê operacional todos os dados e documentos relativos às atividades realizadas.

 

31.                        A União poderá, ainda, por meio da PETRO-SAL, contratar diretamente a PETROBRAS como agente comercializador da sua parcela do excedente em óleo. Essa comercialização deverá observar a política aprovada pelo Presidente da República, mediante proposta do CNPE. A receita advinda da comercialização do óleo e gás de propriedade da União será destinada a fundo de natureza contábil e financeira denominado Fundo Social - FS, destinado a prover recursos para o financiamento de programas e projetos nas áreas de combate à fome e desenvolvimento da educação, da cultura, da ciência e tecnologia, e da sustentabilidade ambiental, em conformidade com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

 

32.                        Propõe-se, ainda, que os contratos de partilha de produção tenham prazo máximo de vigência limitado a trinta e cinco anos, guardando, assim, semelhança com as regras atualmente empregadas para os contratos de concessão, onde a fase de produção, somada ao prazo máximo de duração da fase de exploração, também pode chegar a trinta e cinco anos. Trata-se de prazo suficiente para que as atividades de exploração e produção gerem a riqueza e os benefícios desejados, permitindo-se, ademais, que, caso haja interesse da União e viabilidade econômica, novo contrato seja firmado para exploração do mesmo bloco, observadas as regras ora propostas para tanto. Superado o prazo de duração contratual, o contrato extinguir-se-á, cabendo ao contratado a remoção dos bens e equipamentos que não sejam objeto de reversão, reparar ou indenizar os danos decorrrentes de suas atividades e praticar os atos de recuperação ambiental determinados pelas autoridades competentes.

 

33.                        O estabelecimento desse novo marco institucional, com a definição das competências dos diferentes órgãos e entidades da administração pública federal envolvidos na formulação e implementação das políticas públicas do setor energético, objetiva assegurar o caráter estratégico e harmônico das decisões relativas à produção de petróleo e gás nas áreas do Pré-Sal e em áreas estratégicas consideradas de interesse para o desenvolvimento nacional e a efetiva e coordenada atuação governamental na implementação, normatização, regulação e fiscalização das atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural sob o regime de partilha de produção. Ademais, preserva o marco normativo do modelo de concessão, estabelecendo novo regramento, específico para o regime de partilha de produção, mas consistente com aquele e com os contratos de concessão já estabelecidos, preservando a integralidade das funções regulatórias da ANP.

 

34.                        A compensação financeira devida aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios e a órgãos da administração direta, prevista no art. 20, § 1^o, da Constituição brasileira, deverá ser abordada oportunamente, por meio de proposição legislativa específica, que considerará os diferentes aspectos envolvidos, entre eles a perspectiva futura de receitas oriundas da produção do petróleo e gás natural sob o novo regime, o pacto federativo e os interesses do conjunto da sociedade brasileira, bem como os dos Estados e Municípios confrontantes. No entanto, até que sejam estabelecidas novas regras pertinentes à matéria, propõe-se a aplicação da atual distribuição dos royalties e da participação especial estabelecida na Lei n^o 9.478, de 1997, aos novos contratos sob o regime de partilha.

 

35.                         São essas as inovações normativas requeridas para a instituição da nova forma de contratação das atividades de exploração e produção na área do Pré-Sal e em áreas estratégicas, denominada partilha de produção.

 

36.                        Essas são, Senhor Presidente, as razões a respeito da proposta de Projeto de Lei, que ora levamos à superior deliberação de Vossa Excelência.

 

Respeitosamente,

 

Miguel Jorge Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

Paulo Bernardo Silva Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão

Dilma Rousseff Ministra de Estado Chefe da Casa Civil