EM n° 00051/2023 MEC 

Brasília, 27 de Agosto de 2023

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

1.                A Medida Provisória nº 1.174, de 12 de maio de 2023, que instituiu o Pacto Nacional pela Retomada de Obras e de Serviços de Engenharia destinados à Educação Básica foi um importante marco para permitir, por meio de uma pactuação ampla e interfederativa, a constituição de um arcabouço normativo inovador para superar o desafio de conclusão das obras paralisadas e inacabadas na educação básica, realizadas no âmbito do Plano de Ações Articuladas – PAR, instituído pelo Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007, e alçado a status de lei por meio da Lei nº 12.695, de 25 de julho de 2012.

2.                O PAR constitui instrumento fundamental de gestão no âmbito do Ministério da Educação – MEC e de suas autarquias vinculadas, permitindo a atuação coordenada da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para a promoção da melhoria da qualidade da educação básica pública. Trata-se de um plano de metas em vigor desde 2007, que define as ações a serem desenvolvidas pelo ente federado e a assistência técnica ou financeira a ser prestada pela União.

3.                O portfólio de ações que podem ser apoiadas pelo PAR é composto por 27 (vinte e sete) iniciativas, entre as quais destacam-se:

• Iniciativa 19 – PAR 4 – Construir escola ou creche;

• Iniciativa 20 – PAR 4 – Reformar escola ou creche; e

• Iniciativa 21 – PAR 4 - Ampliar escola ou creche.

4.                O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, no início dessa gestão, identificou cenário de 30.128 (trinta mil cento e vinte e oito) obras atendidas pelo PAR desde 2007, sendo:

• 16.732 (dezesseis mil setecentas e trinta e duas) obras concluídas, perfazendo 55,54% do total de obras pactuadas;

• 870 (oitocentas e setenta) obras não iniciadas, em etapa de planejamento pelo proponente, licitação ou contratação, o que corresponde a 2,89% do total de obras;

• 3.710 (três mil setecentas e dez) obras em andamento, em execução, reformulação ou paralisada, o que corresponde a 12,31% do total de obras, entre essas destacam-se 931 (novecentas e trinta e uma), ou seja, 3,09% do total da carteira acumulada do PAR, que se encontravam paralisadas no início de janeiro de 2023;

• 2.609 (duas mil seiscentas e nove) obras inacabadas, correspondendo a 8,66% do total de obras; e

• 6.207 (seis mil duzentas e sete) obras canceladas, representando 20,60% do total de obras.

5.                Diante disso, identificou-se um cenário em que 11,9% das obras pactuadas desde o primeiro ciclo do PAR encontravam-se ou inacabadas ou paralisadas.

6.                Em termos conceituais, obras paralisadas são aquelas cujo instrumento de pactuação entre o FNDE e o ente apoiado esteja vigente, houve emissão de ordem de serviço e o ente beneficiário registra a não evolução na execução dos serviços. Por sua vez, obra inacabada é aquela que, vencido o respectivo instrumento, a obra ou o serviço de engenharia não tenha sido concluído.

7.                Assim, há atualmente no País 3.594 (três mil quinhentas e noventa e quatro) obras de infraestrutura escolar voltadas para a educação básica paralisadas ou inacabadas, situação presente em todos os estados e no Distrito Federal e em 1.682 (mil seiscentos e oitenta e dois) municípios, o que equivale a 30% de todos os municípios do território nacional.

8.                Tal cifra representa para o Estado brasileiro cerca de 450 mil vagas a menos na rede pública de ensino voltadas à educação básica, afastando o País do cumprimento das metas 1, 2 e 3 do Plano Nacional de Educação – PNE, instituído pela Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014.

9.                A conclusão desse conjunto de obras, em sua totalidade, somaria ao País 1.221 (mil duzentas e vinte e uma) unidades de educação infantil, entre creches e pré-escolas; 989 (novecentas e oitenta e nove) escolas de ensino fundamental; 35 (trinta e cinco) escolas de ensino profissionalizante; e 85 (oitenta e cinco) obras de reforma ou ampliação, além de 1.264 (mil duzentas e sessenta e quatro) novas quadras esportivas ou coberturas de quadras.

10.              Iniciativas anteriores do MEC e do FNDE implementadas por meio de Resoluções do Conselho Deliberativo do FNDE, que permitiram a repactuação de obras inacabadas sem a correção dos valores a serem repassados, apresentaram baixa efetividade nos índices obtidos (menos de 9% de repactuações firmadas e obras retomadas).

11.              Nesse sentido, a Medida Provisória nº 1.174, de 2023, trouxe a possibilidade de correção pelo Índice Nacional de Custo da Construção – INCC dos valores a serem transferidos pela União aos entes apoiados. A quase integralidade (95,83%) das obras que em abril de 2023 se encontravam na situação de paralisada ou inacabada tiveram pactuações firmadas entre 2007 e 2016. O INCC acumulado no mesmo período varia entre 311,03% (2007) e 85,41% (2016), o que tornaria inviável a retomada dessas obras sem a correção dos valores a serem transferidos.

12.              Outra modificação oportunizada pela aludida medida provisória que se reflete nas ações que asseguram mais efetividade à retomada é a permissão para que, mesmo nos casos em que o FNDE já tenha repassado todo o valor previsto para a obra ou para o serviço de engenharia inicialmente acordado, possam ser transferidos novos recursos federais para atender, total ou parcialmente, os montantes previstos nas repactuações. Tal previsão visou reconhecer a situação factual em que, em razão de um tempo estendido de paralisação ou inexecução da obra, degradações de estrutura e deterioração de materiais e equipamentos, é necessária a substituição ou o refazimento de etapas construtivas já realizadas e registradas anteriormente à paralisação ou ao início da inexecução da obra.

13.              Importante mencionar também a possibilidade de incentivo ao estabelecimento ainda mais robusto do regime de cooperação entre estados e municípios, que marcadamente tem demonstrado, quando adotado, excelentes resultados para a educação básica. Desse modo, buscou-se permitir que os recursos restantes para a consecução das obras e dos serviços de engenharia paralisados e inacabados pudessem ser aportados não apenas pela União, por meio do FNDE, ou pelo ente diretamente beneficiado pela obra, mas também pelo estado a que o ente estiver jurisdicionado, caso se trate de obra da esfera municipal.

14.              Assim, avança-se, para o enfrentamento das obras que se encontrarem na situação de paralisadas e inacabadas, em relação ao arcabouço legal atualmente existente no que concerne à cooperação, visto que a normativa até então vigente não permitia que os estados, mesmo tendo recursos suficientes para atender os valores ainda não transferidos, pudessem assumir tal responsabilidade no âmbito do PAR. Os aportes de recursos sob responsabilidade de cada um dos entes federativos, necessários à finalização da obra ou do serviço de engenharia, constarão dos atos de repactuação firmados entre o FNDE e os estados, o Distrito Federal e os municípios.

15.              Além disso, permitiu-se também que as obras e os serviços de engenharia inacabados ou paralisados fossem retomados com a utilização de recursos exclusivamente municipais e/ou estaduais.

16.              No que concerne à operacionalização do Pacto Nacional pela Retomada de Obras e de Serviços de Engenharia destinados à Educação Básica, caberá aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios solicitar formalmente o interesse na adesão, o que preserva a configuração essencial do PAR como um instrumento de apoio pela União que não fere a autonomia dos entes.

17.              Desde a publicação da Medida Provisória, 1.997 (mil novecentos e noventa e sete) entes federativos já solicitaram a adesão, de um universo de 3.599 (três mil quinhentos e noventa e nove), o que representa 55% do total.

18.              Registra-se que o Tribunal de Contas da União – TCU reconheceu que a ausência de um plano central para gestão das obras paralisadas, inacabadas e canceladas e a ausência de atualização técnica e financeira dos projetos encontram-se entre as principais causas para a existência do alto número de obras paralisadas e inacabadas no País. Nesse mister, a conversão da medida provisória em lei garante o alcance do efeito sobre essas duas causas, ao consolidar uma articulação nacional de esforços liderada pela União para o enfrentamento da situação na educação básica sob o formato de um pacto entre os entes e a possibilidade de que os estados e municípios interessados na retomada das obras inacabadas submetam atualizações técnicas de projeto que viabilizem a conclusão da obra, assim como a correção, pelo INCC, de saldos a serem transferidos pela União.

19.              É preciso destacar que, considerando o papel da União de prestar assistência técnica e financeira aos entes federados, com vistas à implementação das funções redistributivas e supletivas no contexto do regime de colaboração federativa previsto no art. 211 da Constituição, o apoio federal para a expansão e qualificação da infraestrutura da educação básica é fundamental para a melhoria da qualidade do ensino público e do direito fundamental à aprendizagem em condições adequadas. A paralisação e o inacabamento de edifícios escolares e demais obras constituem desperdícios de recursos públicos que precisam ser corrigidos com urgência e eficiência pelo Estado brasileiro em seu conjunto, dadas as múltiplas causas do problema.

20.              As estimativas de impacto permanecem inalteradas, ou seja, para o exercício de 2023, estima-se impacto de R$ 458.222.526,00 (quatrocentos e cinquenta e oito milhões, duzentos e vinte e dois mil e quinhentos e vinte e seis reais). Em 2024 e 2025, a estimativa é, para cada um dos exercícios, R$ 1.580.823.769,69 (um bilhão, quinhentos e oitenta milhões, oitocentos e vinte e três mil e setecentos e sessenta e nove reais e sessenta e nove centavos) e, para 2026, R$ 332.189.358,89 (trezentos e trinta e dois milhões, cento e oitenta e nove mil, trezentos e cinquenta e oito reais e oitenta e nove centavos).

21.              As despesas para as transferências decorrentes dessas ações serão suportadas à conta das dotações dos créditos orçamentários fixadas no orçamento do FNDE. Não haverá, portanto, qualquer acréscimo às despesas já consignadas na lei orçamentária vigente. A previsão de recursos para os orçamentos subsequentes será considerada nas propostas orçamentárias encaminhadas ao Congresso Nacional.

22.              Nesta perspectiva, é importante que os avanços oportunizados pela Medida Provisória nº 1.174, de 2023 sejam mantidos e ampliados, razão pela qual espera-se que o aludido Pacto seja garantido em lei.

23.              Ademais, tendo em vista a necessidade da continuidade da política pública, já em implantação, solicita-se que a iniciativa seja tramitada conforme o regime de urgência previsto no § 1º do art. 64 da Constituição.

24.              Essas, Senhor Presidente, são as razões que me levam a submeter à sua elevada consideração o presente Projeto de Lei.

Respeitosamente,

Camilo Sobreira de Santana
Ministro de Estado da Educação