Exm-278-ME

1. Trata o presente Projeto de Lei de alteração da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, que “Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2020 e dá outras providências.”

2. O foco principal dessa alteração é a adequação do art. 114 da referida lei com vistas a conferir segurança jurídica e possibilitar o cumprimento do acordo celebrado entre os entes, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão nº 25 (ADO 25), e homologado pelo Supremo Tribunal Federal em 20 de maio de 2020.

3. Em síntese, o texto original da Constituição Federal de 1988 estabeleceu a imunidade do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e prestação de Serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) nas exportações de bens industrializados, delegando à lei complementar a competência para onerar os produtos semielaborados e desonerar quaisquer outros produtos ou serviços com destino ao exterior.

4. A Lei Complementar nº 65, de 15 de abril de 1991, definiu três critérios concomitantes a serem atendidos para classificar um bem como semielaborado passível de tributação, tendo ainda deferido ao Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) a responsabilidade para elaborar a lista de tais produtos, seguindo os critérios legais. Tal lista era contestada jurídica e administrativamente.

5. Posteriormente, o regramento jurídico aplicável ao ICMS passou a ser regulamentado pela Lei Complementar 87, de 13 de setembro de 1996 - (Lei Kandir), a qual dispõe sobre as principais regras aplicáveis ao referido imposto, entre elas a desoneração dos bens básicos e semielaborados presentes na citada lista do Confaz.

6. Para compensar a transitória redução de receita dos Estados e do Distrito Federal (DF), estabeleceu-se uma entrega temporária de recursos, denominada de Seguro Receita, a qual seria devida tão somente até que a elevação das exportações viesse a compensar aquela contração inicial de receitas derivadas da desoneração do ICMS. A despeito de sua natureza transitória, o citado repasse de recursos foi sucessivamente estendido por diversos dispositivos legais, sem a devida observância de eventual cumprimento da regra original de cessação das entregas, constante no Anexo da Lei Complementar nº 87, de 1996.

7. Por fim, a Emenda Constitucional nº 42, de 19 de dezembro de 2003, ao alterar o art. 155, § 2º, X, “a”, da Constituição Federal, estendeu a imunidade tributária a todos os produtos destinados à exportação, e incluiu o artigo 91 no Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o qual estabelecia as diretrizes para o sistema de repasse de recursos, por tempo determinado, da União aos Estados e ao DF. Nos termos do citado artigo 91, a sistemática de entrega de recursos deveria ser regulamentada por lei complementar, tendo o dispositivo constitucional expressamente mantido o sistema de entrega de recursos previsto no artigo 31 da Lei Kandir, na redação dada pela Lei Complementar nº 115, de 26 de dezembro de 2002, enquanto pendente a promulgação da respectiva norma complementar.

8. Na esfera judicial, o Supremo Tribunal Federal (STF), em 30 de novembro de 2016, julgou procedente ADO nº 25, tendo o Plenário da Corte reconhecido a inconstitucionalidade da omissão do Poder Legislativo quanto à edição da lei complementar prevista no artigo 91 do ADCT e fixou prazo de 12 meses para que o Congresso Nacional editasse a respectiva lei complementar, regulamentando os repasses de recursos da União para os Estados e o DF. O STF ainda determinou que, acaso esgotado referido prazo, caberia ao Tribunal de Conta da União (TCU) fixar o valor do montante total do repasse de verbas, considerando os critérios já previstos no ADCT, bem como calcular a cota parte a que cada Estado faria jus.

9. Como consequência do julgamento do STF pela procedência da ADO nº 25, seguiram-se atos visando o cumprimento do acórdão proferido pela Corte. Na esfera legislativa, o Congresso Nacional criou uma Comissão Especial Mista para tratar do objeto, a qual elaborou o respectivo projeto de lei complementar. Por sua vez, no âmbito da competência que lhe fora delegada pelo STF no julgamento da ADO nº 25, o TCU elaborou relatório de fiscalização no TC 028.100/2017-4, reconhecendo o cumprimento da denominada cláusula de cessação prevista no § 2º, do art. 91, do ADCT.

10. Em razão da divergência de posicionamento dos diversos atores envolvidos, optou-se por instaurar, nos autos da ADO nº 25, uma Comissão Especial de Conciliação, a qual seria formada por representantes da União, dos Estados e do DF, visando apresentar uma proposta de solução do impasse observado na citada ação direta.

11. Após a realização de diversas audiências pela comissão de conciliação, a União, todos os Estados e o Distrito Federal concordaram com os termos do acordo, o qual, em 20/05/2020, foi homologado pelo STF. A homologação pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal concretizou um histórico acordo, o qual solucionaria, de forma definitiva, os conflitos federativos envolvendo o artigo 91 do ADCT. Nas palavras do Ministro Relator Gilmar Mendes em seu voto: “considero que todos os interesses jurídicos estão equacionados e bem representados neste acordo inédito no âmbito federativo, que põe termo à discussão político-jurídica que perdura desde o advento da Lei Complementar 87/1996 (Lei Kandir)”.

12. Nos termos do item 4.3 da Cláusula Quarta do acordo da ADO 25, a União deve encaminhar, em até 60 dias, projeto de lei complementar regulamentando o repasse para os Estados e DF, no valor total de R$ 58 bilhões, distribuídos em um período de 18 anos.

13. Ademais, em atenção ao previsto no item 4.5 da Cláusula Quarta do Acordo da ADO 25, a União deve encaminhar, sem prazo determinado, alteração no texto da Lei 13.885, de 17 de outubro de 2019, para prever a distribuição adicional de R$ 4 bilhões aos Estados e Distrito Federal. Tal valor deverá ser descontado, em duas partes iguais de R$ 2 bilhões, das respectivas parcelas da União referentes às receitas a serem obtidas a título de bônus de assinatura quando dos leilões dos Blocos de Atapu e Sépia.

14. Em 22 de maio 2020, o Senador Wellington Fagundes encaminhou, ao Plenário do Senado Federal, o PLP 133/2020, que visa espelhar o acordo firmado entre os entes da federação que foi homologado no plenário do STF. O projeto institui transferências obrigatórias da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, por prazo ou fato determinado, e declara atendida a regra de cessação contida no § 2º no art. 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Da mesma forma, em 28 de maio de 2020, o Senador Luis Carlos Heinze, encaminhou o PLP 140 que disciplina a nova entrega de recursos da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nos termos do acordo firmado em decorrência da ADO nº 25.

15. Ambos projetos de lei complementar consideram cumprida a regra de cessação contida § 2º no art. 91 do ADCT, instituem a nova transferência temporária prevista no item 4.3 do acordo, assim como a distribuição adicional para Estados, DF e Municípios referente às receitas a serem obtidas a título de bônus de assinatura quando dos leilões dos Blocos de Atapu e Sépia.

16. De acordo com a Constituição Federal, em seu artigo 2°, “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Portanto, com o encaminhamento pelo Poder Legislativo (União) do projeto de lei complementar de n°133/2020, que reflete os termos do acordo constubstanciados nos itens 4.3 e 4.5, consideram-se cumpridas tais disposições.

17. Vale destacar, que na reconstrução da estrutura federalista, tem-se a Proposta de Emenda Constitucional protocolizada pela Liderança do Governo no Senado Federal, em 5 de novembro de 2019, a qual recebeu o número 188. Tal proposta, cuja elaboração contou com a participação do Poder Executivo Federal é também pilar do Novo Pacto Federativo.

18. O PLP 133/2020 prevê uma entrega total de R$ 62 bilhões para os entes subnacionais, a serem distribuídas nos próximos anos. Ademais, é importante ressaltar que, em observância aos termos pactuados, a União entregará diretamente aos respectivos municípios a parcela de 25% da quota parte de cada um dos Estados.

19. Tanto PLP 133/2020 quanto o PLP 140/2020 preveem que os anos de início e de fim do repasse de 58 bilhões, previstos no item 4.3 do acordo serão automaticamente postergados a depender do ano em que for publicada a lei. Contudo, caso qualquer um dos dois projetos, ou outro posterior, que reflita acordo fimado no âmbito da ADO 25 e tenham o início de seus efeitos ainda este ano, precisarão atender as exigências do art. 114 da LDO de 2020.

20. Nesse cenário e, com o intuito de cumprir i) a omissão inconstitucional reconhecida nos autos da ADO 25 e ii) o acordo firmado entre União, todos os Estados e o DF, o Presidente da República encaminha ao Congresso Nacional, alteração da Lei nº 13.898, de 2019, proposta pelo projeto de lei que ora se apresenta, com vistas a permitir que projeto de lei complementar, que seguirá, rigorosamente, os termos estabelecidos no acordo homologado pelo STF, tenha condições de ser promulgado, e ainda com a possibilidade de ter seus efeitos em 2020.

21. Assim sendo, a aprovação do presente projeto de lei que ora se apresenta, que altera a da Lei nº 13.898, de 2019, constitui-se como pré-requisito, para o caso de o PLP 133/2020, ou qualquer outro que reflita acordo fimado no âmbito da ADO nº 25.

22. Diante do exposto, submeto à consideração do Senhor Presidente o anexo Projeto de Lei que altera a Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, que “Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2020 e dá outras providências.”

Respeitosamente,

Paulo Roberto Nunes Guedes
Ministro de Estado da Economia