EM n° 00014/2023 MEC

Brasília, 8 de Maio de 2023.

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

1. Submeto à sua apreciação a proposta de Medida Provisória que institui o Programa Escola em Tempo Integral, com a finalidade de fomentar a criação de novas matrículas em tempo integral na educação básica brasileira.

2. A Constituição determina que a educação é um direito de todos e dever do Estado e da família e será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

3. A Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, dispõe que as etapas da educação básica devem prover o desenvolvimento integral dos educandos. Prevê também que o ensino fundamental será ministrado progressivamente em tempo integral, a critério dos sistemas de ensino.

4. A Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que aprova o Plano Nacional de Educação – PNE, estabelece em sua Meta 6 a oferta da educação em tempo integral em, no mínimo, 50% das escolas públicas, de forma a atender a, pelo menos, 25% dos alunos da educação básica.

5. Não obstante a legislação evidenciar que a educação em tempo integral é um imperativo do sistema educacional brasileiro, os dados oficiais das matrículas apontam para uma realidade desafiadora.

6. O Relatório do 4º Ciclo de Monitoramento das Metas PNE 2022 mostra que o percentual de matrículas em tempo integral na rede pública brasileira caiu de 17,6% em 2014 para 15,1% em 2021. A meta de 25% também não foi alcançada por nenhuma das regiões do país, que apresentaram os seguintes resultados em 2021: Norte (6,7%), Centro-Oeste (10,8%), Sul (13,5%), Sudeste (16,7%) e Nordeste (18,4%). Os resultados por localização da escola evidenciam o mesmo: Rural (11,2%) e Urbana (15,7%), bem como por dependência administrativa, com exceção da rede federal: Federal (40,2%), Estadual (12,4%) e Municipal (16,5%).

7. A consolidação dos resultados por etapa de ensino evidencia realidade similar: Educação Infantil (28%), Anos Iniciais do Ensino Fundamental (10,6%), Anos Finais do Ensino Fundamental (11,3%) e Ensino Médio (16,7%).

8. No caso da Educação Infantil, apesar da meta ter sido superada, cabe destacar que o resultado alcançado em 2021 (28%) é o mesmo já observado pela etapa em 2014 (ano de início do PNE), mantendo-se estável durante todo o período observado (2014 a 2021). Além disso, dados do Censo Escolar da Educação Básica, referentes ao ano de 2022, desagregados por creche e pré-escola, mostram que os resultados da Educação Infantil são impulsionados pelas creches, cujas matrículas em tempo integral alcançam o percentual de 57%, enquanto na pré-escola representam apenas 12% do total.

9. Já no ensino fundamental, observa-se uma diminuição dos resultados, de modo que o número de matrículas em tempo integral dos Anos Iniciais do Ensino Fundamental sofreu uma redução expressiva de 21,2% em 2014 para 10,6% em 2021. No mesmo período, nos Anos Finais do Ensino Fundamental, embora com menor intensidade, o percentual caiu de 15,9% para 11,3%.

10. Diante de tais resultados, cumpre suscitar a necessidade da criação imediata de um mecanismo federal de fomento com o objetivo de ampliar para pelo menos 25% o percentual nacional de matrículas em tempo integral na educação básica, com critérios redistributivos, com fundamento na Constituição, na LDB e no PNE.

11. Para tanto, convém destacar o papel da União, em matéria educacional, de exercer função redistributiva e supletiva, de forma a contribuir para a equalização de oportunidades educacionais e para o padrão mínimo de qualidade do ensino, mediante assistência técnica e financeira aos estados, Distrito Federal e municípios, nos termos do art. 211, § 1º, da Constituição.

12. Nestes termos, estabelece a LDB que compete à União exercer a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo funções normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais (art. 8º, § 1º).

13. Propõe-se a criação do Programa Escola em Tempo Integral para incentivar os entes subnacionais, responsáveis imediatos pela gestão da política definida pela Meta 6 do PNE, mediante a disponibilização de assistência técnica e financeira destinada à criação de novas matrículas em tempo integral para todas as etapas da educação básica.

14. O fomento proposto traz um regramento geral por meio do qual estará a União autorizada a realizar a transferência de recursos financeiros para os entes federados condicionada ao quantitativo das matrículas em tempo integral pactuadas com o Ministério da Educação.

15. Para além da assistência financeira, o Programa Escola em Tempo Integral será composto também por um conjunto de ações de assistência técnica. Estão previstas medidas que visam ao aprimoramento da eficiência alocativa das redes, à reorientação curricular para a educação integral, à diversificação de materiais pedagógicos, bem como a criação de metodologia de indicadores de avaliação contínua. Desse modo, busca-se garantir que a ampliação seja acompanhada da qualidade do trabalho pedagógico e que gere resultados sustentáveis.

16. A proposta de Medida Provisória estabelece ainda a aplicação de parâmetros de equalização para as transferências de recursos por meio de ato do Ministro de Estado da Educação, tomando por base o número de novas matrículas em tempo integral, considerando, para cada ente federado, o percentual de matrículas na educação básica em tempo integral computado no Censo Escolar, e o Valor Anual por Aluno – VAAF da matrícula em tempo integral da educação básica, equalizado com base na diferença entre o Valor Anual Total por Aluno – VAAT da respectiva rede e o VAAT mínimo nacional.

17. Os recursos financeiros poderão ser aplicados em despesas de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica – MDE, garantindo-se sua vinculação para a criação das matrículas, mas conferindo flexibilidade à execução pelos entes subnacionais. Após o registro no Censo Escolar, a matrícula será mantida com recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb.

18. A meta inicial é fomentar um milhão de novas matrículas em tempo integral. Para isso, a necessidade orçamentária para 2023 é de R$ 2.041.860.616,00 (dois bilhões, quarenta e um milhões, oitocentos e sessenta mil, seiscentos e dezesseis reais), correspondente a 50% do valor; para 2024, a previsão é também de R$ 2.041.860.616,00 (dois bilhões, quarenta e um milhões, oitocentos e sessenta mil, seiscentos e dezesseis reais), conforme a dotação orçamentária aportada para o Ministério da Educação. Para os exercícios seguintes, somente haverá impacto se houver novos ciclos de pactuação. Os impactos orçamentários e financeiros da presente proposta foram calculados de forma a assegurar o cumprimento dos artigos nos 16 e 17 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

19. Por oportuno, vale destacar o monitoramento do PNE, realizado pelo Tribunal de Contas da União – TCU por meio do Acórdão nº 1.048/2020 TCU – Plenário, que teve por objetivo, dentre outros pontos, avaliar a atuação do Ministério da Educação no que concerne à coordenação de estratégias que promovam a cooperação federativa em prol do cumprimento das metas daquele plano decenal. A Corte de Contas constatou que as ações colaborativas entre os entes federados ainda são incipientes na área educacional, o que prejudica o alcance das metas e a implementação das estratégias do PNE, pois todas as metas possuem ao menos uma estratégia que exige ação conjunta entre as unidades da federação. Além disso, o TCU alerta que o Ministério da Educação possui baixo nível de coordenação e participação, o que representa importante obstáculo à implementação de ações estratégicas de âmbito nacional que visam à promoção do regime de colaboração na execução de políticas educacionais.

20. Diante do exposto, o Ministério da Educação entende que essa fragilidade do regime de colaboração concorre para o baixo incremento das metas expressas no PNE, sendo necessária a adoção imediata de práticas voltadas ao fortalecimento da atuação colaborativa entre os entes federados.

21. Assim, apesar dos limites de atuação da União frente à parcela própria de competência dos demais entes federados – sendo certo que tal compreensão é crucial para a correta delimitação das competências da gestão federal e para a definição de estratégias conjuntas dos diversos níveis governamentais – o Programa Escola em Tempo Integral contribuirá para reforçar o exercício das ações colaborativas entre os entes federados em prol do atingimento das metas do PNE 2014-2024, especificamente em relação à Meta 6.

22. A proposta de Medida Provisória estabelece ainda a alteração do art. 2º da Lei nº 11.273, de 6 de fevereiro de 2006, que “autoriza a concessão de bolsas de estudo e de pesquisa a participantes de programas de formação inicial e continuada de professores para a educação básica”. Tal alteração visa permitir que bolsas de estudo e bolsas de pesquisa no âmbito dos programas de formação de professores para a educação básica possam ser concedidas a professores da própria educação básica, além dos docentes do magistério superior. As políticas públicas neste campo devem permitir, estimular e induzir que professores da educação básica possam se engajar em processos de articulação em rede e projetos formativos e de investigação prática em torno da prática profissional cotidiana, a fim de impulsionar a produção de conhecimentos contextualizados sobre a docência. A redação atual da Lei, ao limitar a participação de profissionais com experiência no magistério superior, cria obstáculos para esse tipo de iniciativa.

23. A alteração proposta se alinha à literatura acadêmica brasileira e internacional e aprimora as condições para a prestação de assistência técnica por parte do Ministério da Educação, em suas diversas ações, inclusive naquelas voltadas à ampliação das matrículas da educação básica em tempo integral. Essa alteração não gera novos compromissos orçamentários, mas tem efeito qualitativo sobre recursos já previstos na ordem de R$ 37.821.000,00 (trinta e sete milhões, oitocentos e vinte e um mil reais) para 2023 e R$ 104.616.000,00 (cento e quatro milhões, seiscentos e dezesseis mil reais) por ano, nos dois exercícios subsequentes.

24. Por fim, resta inequívoco o atendimento aos pressupostos de relevância e urgência, uma vez que o Programa Escola em Tempo Integral se apresenta como ponto central para prover os entes federados de assistência técnica e financeira voltada para o atendimento da Meta 6 do Plano Nacional de Educação, compromisso assumido em 2014 para observância até 2024, sendo certo que o exíguo lapso temporal exige da União a adoção de esforços imediatos para a superação da grave estagnação da referida meta e prover o Estado brasileiro de um instrumento apto a guarnecer as redes de ensino de meios para a ampliação das matrículas em tempo integral.

25. São essas, Senhor Presidente, as razões que justificam o encaminhamento da presente proposta de Medida Provisória à sua apreciação.

Respeitosamente, 

 Maria Izolda Cela de Arruda Coelho 

Ministra de Estado da Educação, substituta