PRC-BBL-06-2022

Presidência da República
Secretaria-Geral
Subchefia para Assuntos Jurídicos

DESPACHO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

Processo nº 03154.004642/2018-50. Parecer nº BBL - 06, de 25 de maio de 2022, do Advogado-Geral da União, que adotou, nos termos estabelecidos no Despacho do Consultor-Geral da União nº 00082/2022/GAB/CGU/AGU, no Despacho nº 47/2022/DECOR/CGU/AGU e no Despacho nº 26/2022/DECOR/CGU/AGU, o Parecer nº 31/2021/DECOR/CGU/AGU. Aprovo. Publique-se para os fins do disposto no art. 40, § 1º, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. Em 30 de maio de 2022.

PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº: 03154.004642/2018-50.

INTERESSADO: PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL.

ASSUNTO: BENEFÍCIO ESPECIAL PREVISTO NA LEI Nº 12.618, DE 2012.

PARECER Nº BBL - 06

ADOTO, para os fins do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da União nº 00082/2022/GAB/CGU/AGU, de 24 de fevereiro de 2022, do Despacho nº 47/2022/DECOR/CGU/AGU, de 24 de fevereiro de 2022, e do Despacho nº 26/2022/DECOR/CGU/AGU, de 22 de fevereiro de 2022, o Parecer nº 31/2021/DECOR/CGU/AGU, de 21 de fevereiro de 2022, e submeto-o ao EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA REPÚBLICA, para os efeitos do art. 40, § 1º, da referida Lei Complementar, tendo em vista a relevância da matéria versada.

Em 25 de maio de 2022.

BRUNO BIANCO LEAL

Advogado-Geral da União

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO

GABINETE

SAS, QUADRA 03, LOTE 5/6, 12 ANDAR - AGU SEDE IFONE (61) 2026-8557 BRASÍLIA/DF 70.070-030

DESPACHO n. 00082/2022/GAB/CGU/AGU

NUP: 03154.004642/2018-50

INTERESSADOS: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

ASSUNTOS: Benefício Especial previsto na Lei nº 12.618, de 2012

Exmo. Senhor Advogado-Geral da União,

1. Aprovo, nos termos do Despacho nº 47/2022/DECOR/CGU/AGU e do Despacho nº 26/2022/DECOR/CGU/AGU, o Parecer nº 31/2021/DECOR/CGU/AGU.

2. Nestes termos, submeto as manifestações desta Consultoria-Geral da União à consideração de Vossa Excelência para que, em sendo acolhidas, sejam encaminhadas à elevada apreciação do Excelentíssimo Senhor Presidente da República para os fins dos art. 40, § 1º, e art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.

Brasília, 24 de fevereiro de 2022.

(assinado eletronicamente)

ARTHUR CERQUEIRA VALÉRIO

Advogado da União

Consultor-Geral da União

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO

DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

DESPACHO n. 00047/2022/DECOR/CGU/AGU

NUP: 03154.004642/2018-50

INTERESSADOS: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

ASSUNTOS: Benefício Especial previsto na Lei nº 12.618, de 2012

Exmo. Senhor Consultor-Geral da União,

1. Aprovo, nos termos do Despacho nº 26/2022/DECOR/CGU/AGU, o Parecer nº 31/2021/DECOR/CGU/AGU.

2. Cumpre destacar, por pertinente, que o objeto do Parecer JL-03 (DOU 27/05/2020) não compreendia especificamente a consolidação precisa do momento em que deve ser calculado o Benefício Especial de que cuida o art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, detendo-se referenciada manifestação a uniformizar algumas premissas basilares relacionadas à sua natureza e forma de apuração, tais como o caráter compensatório (e não previdenciário) do Benefício Especial e a impossibilidade jurídica de alteração da fórmula de cálculo do benefício que estava em vigor ao tempo da migração do regime previdenciário pelo servidor público.

3. Nos literais termos do Parecer nº 31/2021/DECOR/CGU/AGU, ora acolhido: “30. O entendimento adotado no Parecer JL nº 03, de 2020, foi no sentido de considerar que tendo a lei silenciado quanto ao momento do cálculo do benefício especial, a sua realização por ocasião da opção ou da concessão da aposentadoria/pensão não pode alterar o regramento a ele aplicado, deve ser aquele vigente na data da opção feita pelo servidor na forma do § 16 do art. 40 da Constituição Federal”.

4. Reitere-se, pois, o Despacho nº 43/2020/GAB/CGU/AGU, que integra o Parecer JL-03, segundo o qual “o Benefício Especial, de que cuida o art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, possui natureza estritamente compensatória, voltando-se para reparar as contribuições previdenciárias realizadas para o Regime Próprio de Previdência Social/RPPS pelos servidores públicos que fizeram a opção de que trata o § 16 do art. 40 da Constituição Federal, uma vez que esta opção enseja a percepção de benefícios previdenciários pelo RPPS em valores necessariamente limitados ao teto dos benefícios pagos no âmbito do Regime Geral de Previdência Social/RGPS”, do que decorre o entendimento no sentido de que a forma de cálculo do benefício é “aquela vigente ao tempo da migração do RPPS para o Regime de Previdência Complementar de que trata o § 16 do art. 40 da Constituição Federal, ou seja, a natureza compensatória do benefício especial enseja necessariamente a conclusão de que não há respaldo jurídico para superveniente modificação das regras que delimitam seu valor, vigentes ao tempo da migração”, uma vez que a “natureza sinalagmática da opção de que cuida o § 16 do art. 40 da Constituição Federal, associada aos preceitos da segurança jurídica, da proteção constitucional ao ato jurídico perfeito e ao brocardo jurídico do tempus regit actum determinam que a fórmula de cálculo vigente ao tempo da opção (migração do regime previdenciário) deve ser preservada para fins de pagamento do Benefício Especial”.

5. Sobre a aplicação dos índices de atualização, conclui-se que o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) incide especificamente para a atualização de uma das variáveis da fórmula de cálculo do Benefício Especial, recaindo sobre as remunerações auferidas pelo servidor antes da migração do regime previdenciário (§ 2º do art. 3º da Lei n 12.618, de 2012), não havendo respaldo legal para que seja adotado referenciado índice para a correção do Benefício Especial, ou seja, as remunerações do servidor público percebidas antes da migração do regime previdenciário devem ser atualizadas até a concessão da aposentadoria ou pensão pelo IPCA para fins de cálculo da importância que lhe será devida a título de Benefício Especial, consoante § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012.

6. O IPCA aplica-se, portanto, e tão somente sobre as remunerações do servidor que serão utilizadas na fórmula de cálculo do Benefício Especial, e não sobre as contribuições previdenciárias correspondentes, nem tampouco sobre a importância calculada ou concedida a título de Benefício Especial, tudo em atenção à literalidade do que dispõe o § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, aos termos e conclusões do Parecer JL-03 (Despacho nº 43/2020/GAB/CGU/AGU e Parecer nº 100/2019/DECOR/CGU/AGU), bem como em estrita consonância com a mens legislatoris, devidamente exposta e demonstrada no Parecer nº 31/2021/DECOR/CGU/AGU, ora aprovado em sua integralidade.

7. Apenas após devidamente calculado e concedido, ou seja, apenas após a concessão da aposentadoria ou pensão, o valor efetivamente pago a título de Benefício Especial será atualizado pelo mesmo índice que corrige os benefícios do Regime Geral de Previdência Social, conforme preconiza o § 6º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, atualmente aplicando-se o Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (art. 41-A da Lei nº 8.213, de 1991).

8. Desta forma, e nos literais termos do Parecer nº 31/2021/DECOR/CGU/AGU (parágrafo 50), conclui-se que “sendo o momento da concessão da aposentadoria/pensão aquele em que o cálculo do benefício especial se perfaz, torna-se calculado, é de se concluir que até este momento (concessão da aposentadoria/pensão) as remunerações que serão consideradas no seu cálculo serão atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro índice que venha a substituí-lo, por determinação do § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012. Calculado e concedido o beneficio especial, este, então, passa a ser atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (atualmente, o INPC), conforme estabelece o § 6º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012”.

9. Isto posto, este Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União, no regular exercício da competência de uniformização da jurisprudência administrativa de que cuida o art. 14 do Anexo I do Decreto nº 10.608, de 2021, eleva à consideração superior a consolidação dos seguintes entendimentos:

a) “o valor do Benefício Especial será equivalente a diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações anteriores à data da mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições efetuadas no âmbito do RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), e o limite máximo estabelecido para os valores dos benefícios pagos no âmbito do RGPS, multiplicada pelo Fator de Conversão (§§ 2º e 3º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012)” - trecho conclusivo do Parecer JL-03 (Despacho nº 43/2020/GAB/CGU/AGU);

b) sem prejuízo da possibilidade jurídica de desenvolvimento de programas que estimem, a título de mera simulação, o valor aproximado do Benefício Especial a ser pago com respaldo no § 1º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, e no § 16 do art. 40 da Constituição Federal, o cálculo definitivo do benefício dar-se-á ao tempo da concessão da aposentaria ou pensão;

c) até a concessão da aposentadoria ou pensão, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou outro índice que venha a substituí-lo, será utilizado para atualização das remunerações (anteriores à migração do regime previdenciário) que compõem a fórmula de cálculo do Benefício Especial, consoante § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, e entendimentos fixados no Parecer JL-03; e

d) após calculado e efetivamente concedido ao aposentado ou pensionista, o Benefício Especial será atualizado pelo mesmo índice aplicável às aposentadorias ou pensões mantidas pelo Regime Geral de Previdência Social, conforme preconiza o § 6º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, que atualmente é o Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, conforme dispõe o art. 41-A da Lei nº 8.213, de 1991.

10. Caso acolhido, diante da relevância e transversalidade da matéria, sugere-se que seja considerada a possibilidade de submissão das manifestações ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República para fins de vinculação da Administração, nos termos do art. 40, § 1º, e art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 1993.

Brasília, 24 de fevereiro de 2022.

VICTOR XIMENES NOGUEIRA

ADVOGADO DA UNIÃO

DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO

DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

DESPACHO n. 00026/2022/DECOR/CGU/AGU

NUP: 03154.004642/2018-50

INTERESSADOS: FUNDAÇÃO DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR DO SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL DO PODER EXECUTIVO /FUNPRESP

ASSUNTOS: SISTEMA REMUNERATÓRIO E BENEFÍCIOS

1. Ponho-me de acordo com o PARECER n. 00031/2021/DECOR/CGU/AGU, da lavra da Advogada da União MÁRCIA CRISTINA NOVAIS LABANCA, que, versando sobre o cálculo do benefício especial de que trata a Lei nº 12.618, de 2012, opinou pela adoção do seguinte entendimento:

a) à luz do § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, a atualização pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA ou outro índice que venha substituí-lo incide sobre as remunerações utilizadas no cálculo do benefício especial;

b) em consonância com a intenção legislativa extraída dos debates que antecederam a elaboração da Lei nº 13.809, de 2019, e tendo em vista o disposto nos §§ 2º e 6º do art. 3º da Lei 12.618, de 2012, considera-se o benefício especial definitivamente calculado no momento da concessão da aposentadoria ou pensão;

c) até a concessão da aposentadoria ou pensão, a atualização das remunerações que serão utilizadas no cálculo do benefício especial será pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA ou outro índice que venha a substituí-lo a teor do § 2º do art. 3º da Lei 12.618, de 2012; e

d) o benefício especial calculado e concedido passa a ser atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (atualmente, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC), conforme previsto no § 6º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012.

2. Assim, sugere-se a submissão da questão à apreciação do Exmo. Sr. Advogado-Geral da União, conforme previsto no Parecer nº JT - 01, aprovado pelo Presidente da República e publicado no Diário Oficial da União de 31 de Dezembro de 2007. Após, restituam-se os autos à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, recomendando que encaminhe o presente processo à Secretaria de Gestão e Desempenho de Pessoal do Ministério da Economia - SGP/ME, para ciência, e, ainda, para que seja avaliada a pertinência de editação de ato normativo, ou alteração de norma existente, com o fito de aclarar, em especial, o momento do cálculo definitivo do benefício especial, visto que a Lei nº 12.618, de 2012, foi silente quanto a esse aspecto, bem observadas as orientações constantes do Parecer JL nº 03, de 2020, aprovado pelo Presidente da República e publicado no Diário Oficial da União nº 100, Seção I, de 27 de maio de 2020, p. 118, com os acréscimos e aclaramentos ora trazidos à baila.

Brasília, 22 de fevereiro de 2022.

ALINE VELOSO DOS PASSOS

Advogada da União

Coordenadora

DECOR/CGU/AGU

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO

DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

PARECER n. 00031/2021/DECOR/CGU/AGU

NUP: 03154.004642/2018-50

INTERESSADA: PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL

ASSUNTO: BENEFÍCIO ESPECIAL PREVISTO NA LEI Nº 12.618, DE 2012

EMENTA: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR. BENEFÍCIO ESPECIAL. LEI Nº 12.618, DE 2012. PARECER Nº JL-03, DE 2020. ÍNDICES DE ATUALIZAÇÃO.

I - À luz do § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, a atualização pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA ou outro índice que venha substituí-lo incide sobre as remunerações utilizadas no cálculo do benefício especial.

II - Em consonância com a intenção legislativa extraída dos debates que antecederam a elaboração da Lei nº 13.809, de 2019, e tendo em vista o disposto nos §§ 2º e 6º do art. 3º da Lei 12.618, de 2012, considera-se o benefício especial definitivamente calculado no momento da concessão da aposentadoria ou pensão.

III - Até a concessão da aposentadoria ou pensão, a atualização das remunerações que serão utilizadas no cálculo do benefício especial será pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA ou outro índice que venha a substituí-lo a teor do § 2º do art. 3º da Lei 12.618, de 2012.

IV - O benefício especial calculado e concedido passa a ser atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (atualmente, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC), conforme previsto no § 6º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012.

1. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN submete os presentes autos a fim de que sejam esclarecidas dúvidas acerca da aplicação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) e do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) em relação ao cálculo do benefício especial de que trata a Lei nº 12.618, de 2012.

2. No PARECER SEI Nº 7234/2021/ME (seq. 140), aprovado pela Sra. Procuradora-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio Substituta, a PGFN apreciou pedido de esclarecimento formulado pela Secretaria de Gestão e Desempenho de Pessoal do Ministério da Economia - SGP/ME sobre o teor do Acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região proferido no Processo nº 1019181-72.2018.4.01.0000, citado na NOTA n. 00227/2020/DECOR/CGU/AGU (seq. 126), aprovada pelo DESPACHO n. 00981/2020/GAB/CGU/AGU do Sr. Consultor-Geral da União.

3. A SGP/ME, na Nota Técnica SEI nº 18001/2021/ME (seq. 139, PROCADM9), informou que o seu entendimento sobre a aplicação de índices de atualização no cálculo do benefício especial diverge daquele apresentado na sobredita decisão judicial. Eis o que destacou, em síntese:

(...)

4. O entendimento deste Órgão Central do SIPEC, fundamentado no PARECER n. 00100/2019/DECOR/CGU/AGU (8373895), era no sentido de que o benefício especial seria atualizado pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), ou outro índice que venha a substituí-lo, até o momento da concessão do benefício. Realizado o cálculo, este seria atualizado pelo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), inclusive em momento anterior à aposentação ou falecimento do servidor, mas posterior à migração.

(...)

4. A PGFN esclareceu que a NOTA n. 00227/2020/DECOR/CGU/AGU resultou de pedido de manifestação feito por ela a este Departamento visando esclarecer dúvida também suscitada pela SGP/ME a respeito do momento do cálculo do benefício especial, diante do entendimento adotado no Parecer nº JL-03, de 2020. Segue a conclusão da mencionada Nota:

a) de acordo com o Parecer nº JL-03 consolidou-se o entendimento de que o benefício especial será calculado de acordo com a regra vigente no momento da opção feita na forma do § 16 do art. 40 da Constituição Federal. Esse entendimento não afasta a possibilidade de o cálculo do benefício ocorrer por ocasião da opção feita na forma do § 16 da Constituição Federal porque o período contributivo a ser utilizado no cálculo do benefício especial já se encontra delimitado neste momento, não dependendo de evento futuro para sua realização;

b) confirma-se o entendimento constante do Parecer JL-03 no sentido de que “no cálculo do benefício especial para membros e servidores que ingressaram na União antes de 1994 e fizeram a opção pelo regime de previdência complementar, somente será considerado o período contributivo a partir da competência julho de 1994, efetivamente pago”, recolhido; e

c) à vista do contido nos §§ 1º e 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, para a apuração da média aritmética de que trata o § 2º e a identificação da variável “TC” prevista na fórmula do § 3º, entende-se que o legislador considerou apenas o tempo de contribuição efetivamente pago, recolhido, alinhando-se ao propósito compensatório do benefício especial.

5. Sobre o Acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, proferido no Processo nº 1019181-72.2018.4.01.0000, ressaltou que ele teria sido citado na mencionada Nota com o propósito de reforçar o entendimento sobre o momento do cálculo do benefício especial.

6. Esclareceu que a apreciação das regras previstas na Lei nº 12.618, de 2012, conduzem ao entendimento de que o cálculo do benefício especial recairá sobre as 80% (oitenta por cento) maiores remunerações percebidas pelo servidor para as quais tenham sido recolhidas contribuições previdenciárias no período contributivo de julho de 1994 ou de quando iniciaram-se as contribuições até à data de adesão à nova sistemática previdenciária inaugurada pela Lei nº 12.618, de 2012, atualizadas pelo IPCA ou outro índice que venha a substituí-lo. Calculado o benefício especial, este “será atualizado pelo mesmo índice aplicável aos benefícios de aposentadoria e pensão pagos pelo RGPS, ou seja, o INPC”.

7. Asseverou não haver base legal para a atualização do benefício especial pelo IPCA, conforme sustentou a SGP/ME. Afirmou que a atualização pelo IPCA deve incidir, exclusivamente, sobre as remunerações que servirão de base para o cálculo do benefício especial. O INPC, por sua vez, é o índice que deve incidir sobre o benefício especial em si. Ressaltou ainda que esse entendimento pode ser extraído dos debates legislativos que antecederam à edição da Lei nº 12.618, de 2012.

8. Acrescentou que do Parecer nº JL-03, de 2020, é possível extrair entendimento no sentido de que o benefício especial deve ser atualizado pelo mesmo índice aplicável aos benefícios do RGPS - hoje, o INPC - por ser esse o índice previsto em lei. Assim, esclareceu que, de acordo com a Lei nº 12.618, de 2012, o benefício especial não poderá ser atualizado pelo IPCA, mas apenas pelo INPC ou outro índice que vier a substituí-lo no papel de atualizador dos benefícios do RGPS.

9. Destacou que a Lei nº 12.618, de 2012, silenciou quanto ao período de incidência do IPCA sobre as remunerações utilizadas no cálculo do benefício especial e também quanto ao momento que o benefício especial calculado passa a ser atualizado pelo INPC. Diante desse silêncio, entende ser intuitivo considerar que a atualização, pelo IPCA, das remunerações utilizadas no cálculo do benefício especial deve ocorrer no momento em que o benefício especial for efetivamente calculado. Talvez em razão disso, tenha levado o Parecer nº JL-03, de 2020, a “entender que não há um momento específico para o cálculo do benefício especial, de forma que, a rigor, pode ser realizado a qualquer tempo, desde que observe as normas em vigor no momento do exercício da opção de que trata o § 16 do art. 40 da Constituição”.

10. Argumentou que esse entendimento pode conferir tratamentos díspares entre os servidores, pois, a depender do momento do cálculo do benefício especial de cada um, o período de atualização, pelo IPCA, das remunerações que compõem o cálculo do benefício especial poderá sofrer variações. Eis o que ressaltou:

(...)

39. Imagine-se, por exemplo, um servidor que solicite à Administração que o cálculo do seu benefício especial seja realizado de imediato, na busca de saber, com maior exatidão, a quanto fará jus à título de benefício especial no futuro, e outro servidor que aguarde até o momento da aposentação para ver realizado o cálculo do benefício especial.

40. Nesses exemplos, a atualização, pelo IPCA, das remunerações que integram o cálculo do benefício especial se daria por período bem mais longo no caso do servidor que aguardou o momento da aposentadoria para conhecer o valor do seu benefício especial do que no daquele que pediu que o cálculo do seu benefício especial fosse realizado em momento bem anterior ao da aposentadoria.

(...)

11. Em virtude disso, considerou razoável a solução contida no Acórdão do TRF1 no processo nº 1019181-72.2018.4.01.0000, porque, ao mesmo tempo que permite ao servidor conhecer o valor do seu benefício especial com antecedência, considera o momento da aposentadoria/pensão o momento final do cálculo do benefício especial, no qual o seu valor deverá ser estabelecido em definitivo. Sobre esse entendimento, destacou:

(...)

41. Diante disso é que parece razoável a solução contida no Acórdão do TRF1 no processo nº 1019181-72.2018.4.01.0000 e exposta nos itens 11 a 20 deste Parecer, pois ao mesmo tempo em que assegura ao servidor o direito de conhecer, com antecedência, e com certa segurança, o valor do seu benefício especial, estabelece que, no momento da aposentadoria, o cálculo do benefício especial anteriormente realizado seja revisto, dessa vez com base nas 80% (oitenta por cento) maiores remunerações percebidas pelo servidor atualizadas pelo IPCA até o momento da aposentação, de forma que, para todos os servidores, o momento final do cálculo do benefício especial, no qual o seu valor será estabelecido em definitivo, será o da aposentadoria ou da concessão da pensão. Dessa forma, parece que se assegura um tratamento isonômico aos servidores que exerceram a opção do § 16 do art. 40 da Constituição, que teriam, todos, como marco final da atualização das suas remunerações utilizadas no cálculo do benefício especial, o momento da aposentadoria ou concessão da pensão. Por conseguinte, também seria a partir desse momento que o benefício especial passaria a ser atualizado pelo INPC, uma vez que tratar-se-ia de benefício especial recém calculado sobre uma base de cálculo totalmente atualizada.

12. Argumentou ainda que considerar o benefício especial calculado em definitivo no momento da concessão da aposentadoria ou da pensão encontra respaldo na intenção legislativa extraída dos debates que antecederam à edição da Lei nº 12.618, de 2020. Eis o que informou:

(...)

43. De fato, e como já se mencionou acima, a EMC nº 18, de 2007, além de sugerir a alteração do § 5º do art. 3º do PL nº1.992, de 2007, do qual se originou a Lei nº 12.618, de 2020, para prever a atualização do benefício especial pelo mesmo índice aplicável aos benefícios do RGPS, sugeriu também que fosse expressamente previsto que o benefício especial deveria ser calculado no momento da opção de que trata o § 16 do art. 40 da Constituição, com fins, justamente, de fixar o termo inicial da sua atualização. Por relevante, transcreve-se mais uma vez o teor da emenda parlamentar em questão:

Dê-se ao parágrafo 5º do art. 3º do Projeto de Lei 1992/2007 a seguinte redação:

“§ 5º O benefício especial calculado na data da opção será atualizado, a partir de então pela variação do mesmo critério aplicável ao RGPS, ou outro índice que venha a substituí-lo, até a data de sua concessão pelo RPPS.”

Justificativa A presente emenda fundamenta-se na necessidade de firmar o Termo Inicial da atualização e, além disso, prever a substituição do índice ao longo do tempo, bem como adotar os mesmo critérios de reajustes do Regime Geral de Previdência Social (RGPS).(Destaquei)

44. Ao rejeitar essa sugestão contida na EMC nº 18, de 2007, o PRR nº 4 CTASP, ressaltou que não caberia realizar o cálculo do benefício especial antes da aposentadoria ou morte do servidor:

O § 6º do art. 3º determina a atualização do benefício especial pelo IPCA, enquanto a EMC 18 preconiza que ele seja calculado na data de opção e atualizado, a partir de então, pelo mesmo critério adotado pelo RGPS. (...) Como o benefício especial se destina a compensar a diferença entre o valor do benefício que o servidor perceberia pelo regime próprio de previdência, caso não aderisse ao regime complementar, e o que efetivamente perceberá, tendo aderido a esse último, não há como se calcular seu valor antes da aposentadoria ou morte do servidor.

13. Na sequência, suscitou dúvida acerca da adequada interpretação dos termos da Lei nº 12.618, de 2020, especificamente do § 2º do seu art. 3º, a respeito da incidência do IPCA sobre as remunerações que compõem o cálculo do benefício especial. Em sua manifestação sustenta que o mencionado índice de atualização incide sobre as remunerações que serão utilizadas no cálculo do benefício especial, por ser a lei clara nesse sentido. No entanto, argumentou que no Parecer nº JL-03, de 2020, há menção de “que o IPCA deve incidir sobre as contribuições recolhidas pelo servidor no período referido no § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, e que elas que servirão de base de cálculo para o benefício especial”. Para tanto, exortou o seguinte excerto do Parecer nº JL-03, de 2020:

73. A Lei nº 12.618, de 2012, não tratou sobre o momento do cálculo. Ela disciplina que as contribuições que servirão de base para o seu cálculo serão atualizadas até a data da mudança do regime, conforme previsto no § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012. Com isso, o quantum das contribuições efetivamente recolhidas e que serão utilizadas no cálculo do benefício especial já se encontra consolidado no momento da opção, não dependendo, pois, de evento futuro. Além disso, referida norma garante a sua atualização na forma da lei.

14. Em conclusão, assentou:

56. Por todo o exposto, conclui-se que:

i) segundo o § 6º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, que determina a atualização do benefício especial pelo mesmo índice aplicável aos benefícios do RGPS (atualmente o INPC, nos termos do art. 41-A da Lei nº 8.213, de 1991), não é possível utilizar, sob qualquer hipótese, o IPCA como índice de atualização do benefício especial;

ii) quanto ao momento do cálculo do benefício especial, e, também, da incidência do IPCA edo INPC, pode-se chegar a duas conclusões:

ii.i) a conclusão que privilegia a literalidade da Lei nº 12.618, de 2012, qual seja, a de que as remunerações que integram o cálculo do benefício especial devem ser atualizadas pelo IPCA no momento do cálculo do benefício especial, que, por sua vez, pode ocorrer a qualquer tempo, como definiu o Parecer nº JL-03, de 2020. Uma vez calculado, e independente de quando isso tenha ocorrido, o benefício especial passaria a ser atualizado pelo INPC; e

ii.ii) a conclusão que privilegia a isonomia entre os servidores e a aparente intenção do legislador ao editar a Lei nº 12.618, de 2012, qual seja, a de que o momento do cálculo definitivo do benefício especial é o da concessão da aposentadoria ou pensão, ocasião na qual o valor de eventual benefício especial anteriormente calculado deve ser revisto mediante nova atualização, pelo IPCA, das remunerações utilizadas em seu cálculo, passando o benefício especial, só a partir daí, de definitivamente calculado, a ser atualizado pelo INPC.

iii) dentre essas duas interpretações possíveis, entende-se que o mais recomendável é adotar a segunda, por promover igualdade de tratamento entre os diversos servidores e por possibilitar a fixação, de maneira objetiva, do termo final da incidência do IPCA sobre as remunerações utilizada no cálculo do benefício especial e do termo inicial da incidência do INPC sobre o benefício especial calculado.

iv) os termos do Parecer nº JL-03, de 2020, deixam dúvidas quanto à variável sobre a qual deve incidir o IPCA, pois essa manifestação sugere que o IPCA deve incidir sobre sobre as contribuições recolhidas pelo servidor no período referido no § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, ao passo que a redação desse dispositivo dá a entender que o IPCA deve incidir sobre as remunerações percebidas pelo servidor e que serviram de base para o recolhimento de contribuição previdenciária.

15. Ao final, submeteu os autos à apreciação deste Departamento para manifestação dos seguintes aspectos:

i) sobre as conclusões apresentadas no item 47 deste Parecer a respeito dos momentos de incidência do IPCA sobre as remunerações que integram o cálculo do benefício especial e do INPC sobre o benefício especial calculado, a fim de que avalie a que melhor se coaduna ao entendimento atualmente em vigor sobre o benefício especial no âmbito da AGU e da Administração Pública federal; e

ii) sobre a divergência em relação ao Parecer nº JL-03, de 2020, apontada nos itens 51 a 54 deste Parecer, no que toca à variável sobre a qual deve incidir o IPCA, se sobre as remunerações ou as contribuições a que se refere o § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2020.

16. É o relatório, passa-se à análise.

-I-

17. De plano, identifica-se atribuição deste Departamento para apreciação do pedido em destaque.

18. De acordo com os incisos X e XI do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 1993, compete ao Advogado-Geral da União fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal, bem assim, unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos jurídicos da Administração Federal.

19. Ao dispor sobre a estrutura regimental da Advocacia-Geral da União, os incisos IV e V do art. 11 do Decreto nº 10.608, de 2021, conferem à Consultoria-Geral da União o exercício de tais funções. Vejamos:

Art. 11. À Consultoria-Geral da União compete:

(...)

IV - assistir o Advogado-Geral da União no controle interno da legalidade dos atos da administração pública federal;

V - emitir manifestações jurídicas e, se necessário, submeter ao Advogado-Geral da União proposta de solução de controvérsias entre os órgãos consultivos que lhe são subordinados e os órgãos jurídicos integrantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal, da Procuradoria-Geral do Banco Central, da Procuradoria-Geral da União, da Secretaria-Geral de Consultoria, da Secretaria-Geral de Contencioso e da Corregedoria-Geral da Advocacia da União;

(...)

20. Na estrutura da Consultoria-Geral da União, foi atribuído a este Departamento analisar e propor a uniformização da orientação jurídica de questões relevantes e transversais, conforme disposto no inciso III do art. 14 do Decreto nº 10.608, de 2021. Confira-se:

Art. 14. Ao Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos compete:

I - analisar e propor soluções de controvérsias jurídicas para uniformização da jurisprudência administrativa;

II - solicitar, se necessário, manifestações jurídicas de órgãos da Advocacia-Geral da União ou a ela vinculados para análise de processos;

III - identificar e propor preventivamente a uniformização de orientação jurídica de questões relevantes e transversais existentes nos órgãos jurídicos da Advocacia-Geral da União, mediante a atuação de câmaras nacionais temáticas;

IV - propor a edição de orientações normativas destinadas a uniformizar a atuação dos órgãos consultivos; e

V - articular-se com os órgãos de representação judicial da União para a uniformização e a consolidação das teses adotadas nas atividades consultiva e contenciosa.

21. Na espécie, a pretensão é que seja uniformizado entendimento a respeito da aplicação de índices de atualização previstos na Lei nº 12.618, de 2012, em relação ao cálculo do benefício especial, e esclarecimento sobre a variável que deve incidir o IPCA, tendo em vista o entendimento adotado no Parecer JL nº 03, de 2020.

-II-

22. A primeira questão jurídica trazida à apreciação diz respeito à aplicação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro índice que venha a substituí-lo e do índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (atualmente, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC) em relação ao cálculo do benefício especial de que trata a Lei nº 12.618, de 2012.

23. O assunto veio à baila a partir da citação na NOTA n. 00227/2020/DECOR/CGU/AGU do Acórdão exarado no processo nº 1019181-72.2018.4.01.0000, da relatoria do Des. Federal Wilson Alves de Souza, publicado em 12/09/2019, Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que assim estabelece:

CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. MIGRAÇÃO DO REGIME PRÓPRIO DE BENEFÍCIO PARA O REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR. LEI 12.618/2012. BENEFÍCIO ESPECIAL. PARÂMETROS DE CÁLCULO JÁ CONHECIDOS QUANDO DA OPÇÃO DE MIGRAÇÃO DE REGIME. PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, PUBLICIDADE E LEGALIDADE. NECESSIDADE DE INFORMAÇÃO NO TERMO DE ADESÃO.

1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pela parte autora contra decisão proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, que indeferiu o pedido liminar para determinar aos impetrados a imediata correção dos termos de adesão ao RPC de seus associados para que conste explicitamente o exato valor da parcela referente ao Benefício Especial, calculado no momento da opção de migração de regime, vinculando-se a Administração à totalidade de seus termos e condições.

2. Entendeu o Juízo Agravado, em síntese, que a lei não determina ou prevê que a Administração, no momento da opção/migração do servidor ao RPC, faça constar no respectivo termo o valor do Benefício Especial, até porque, “o benefício especial será pago pelo órgão competente da União, por ocasião da concessão de aposentadoria”. O que poderia ocorrer, na situação concreta, é a Administração disponibilizar programas/aplicativos que possibilitem o servidor ter uma expectativa do valor possível do benefício na época da migração de regime, o que, segundo narrativa da própria impetrante, tem ocorrido. Afirmou o Juízo, contudo que o valor real do benefício especial vai depender de índices variáveis (previstos na lei), que podem sofrer alteração, porquanto só será definido no futuro, quando da efetiva concessão de aposentadoria ao servidor.

3. Argumenta o Agravante que a decisão vergastada parte, data máxima vênia, de premissa incorreta, em flagrante confusão como se o benefício especial dependesse de índices variáveis futuros, confundindo-o com a parcela denominada reserva acumulada, a se saber no momento de aposentação de acordo com as contribuições a partir da adesão. Aduz, assim, que a ausência de expressa menção no termo de adesão aos valores calculados a título de BE viola os princípios da publicidade e moralidade.

4. Em exame detido à legislação de regência, entende-se pelo equívoco na interpretação da decisão agravada, quanto ao valor do benefício especial depender de valor totalmente futuro e incerto. Com efeito, no momento da opção pela migração do regime o servidor público já possui todas as ferramentas para calcular o valor do seu benefício especial, sendo certo que aquele valor calculado será atualizado pelo IPCA até o momento da aposentação, quando passará, a partir de então, a ser corrigido pelos mesmos índices aplicáveis aos benefícios de aposentadoria mantidos pelo RGPS.

5. No momento da opção do servidor, a Administração pode calcular o valor do benefício especial, naquela data, desde que calcule a média aritmética dos 80% maiores salários do servidor (parte do salário que suplanta o teto da Autarquia), devidamente corrigidos pelo IPCA, até aquela data. Quando da aposentadoria do servidor, evento futuro, o montante outrora calculado pela Administração deverá sofrer correção monetária pelo IPCA passando, após a aposentação, a ser corrigido de acordo com os mesmos índices aplicáveis à correção dos benefícios do RGPS.

6. No entender da decisão agravada, o servidor somente poderia saber o valor do benefício especial quando da efetiva requisição da sua aposentadoria, eis que somente neste momento se procederia à correção dos 80% maiores salários de contribuição (superiores ao teto até a opção de migração), pelo IPCA, realizando a média aritmética. Ocorre que os dois procedimentos chegarão ao mesmo valor de benefício especial.

7. Não se está a dizer que hoje, quando da sua opção, será possível o servidor ter conhecimento do exato valor devido a título de benefício especial no momento da sua aposentadoria, eis que tal valor sofrerá a correção pelo IPCA, ou outro índice que venha a substituí-lo, da data da opção até a data de requisição da aposentadoria.

8. De outro modo, o pedido encartado objetiva que se decline, no termo de adesão, o valor atualmente devido a título de benefício especial quando da opção pela migração de regime, momento em que todos os fatores para cálculo do BE já estão disponíveis, sendo certo que será esse montante, atualizado pelo IPCA, que será o BE devido por ocasião da aposentadoria, a partir de quando não mais sofrerá o reajuste pelo IPCA, mas sim pelos mesmos índices de correção dos benefícios previdenciários.

9. Em síntese, efetuar a média aritmética dos 80% maiores salários de contribuição, superiores ao teto, atualizados pelo IPCA, até a data da migração, corrigindo o importe encontrado, pelo IPCA, até o pedido de aposentadoria, encontrará o mesmo valor do que, quando do pedido de aposentadoria, atualizar todos os 80% maiores salários de contribuição, superiores ao teto, e realizar a média aritmética.

10. O período de cálculo dos 80% maiores salários é o mesmo, ou seja, do ingresso do servidor no serviço público, se posterior a 1994, até a data da migração de regime. O índice de correção das contribuições superiores ao teto é o mesmo, ou seja, IPCA até a aposentadoria. A divisão, em dois momentos (na data da migração de regime, e na data da aposentadoria), do cálculo do BE, não pode implicar na modificação do seu valor final, eis que o valor encontrado quando da aposentação nada mais poderá ser do que o valor encontrado quando da migração, multiplicado pelo IPCA.

11. Vislumbra-se, assim, uma razoabilidade no pedido da Agravante, eis que a migração de regime do servidor dar-se-á em caráter irrevogável, razão pela qual deverão estar evidenciados, quando da adesão, não só os fatores genéricos utilizados para o cálculo do benefício, muitas vezes de alcance abstrato para os segurados, mas também os valores efetivos devidos naquela data, sendo ressaltado que tais valores sofrerão correção monetária, até o pedido de aposentadoria.

12. A aplicação do princípio da moralidade exige tal conduta da Administração, não sendo o princípio da legalidade fundamento suficiente a afastar, em desfavor do segurado, o seu direito à informação.

13. Agravo de instrumento provido para, em relação aos servidores que ainda não fizeram a opção, fazer constar expressamente o exato valor do Benefício Especial calculado no momento da opção e, em relação aos servidores que já fizeram a opção, que se faça constar no termo de opção explicitamente o exato valor do Benefício Especial calculado no momento da opção.

24. De acordo com o mencionado julgado, realizar o cálculo do benefício especial por ocasião da opção ou da concessão da aposentadoria/pensão não altera o seu resultado, isso porque, até o momento da concessão da aposentadoria/pensão, considera-se que a atualização das remunerações a serem utilizadas no cálculo do benefício especial será pelo IPCA ou outro índice que venha a substituí-lo. A atualização pelo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (atualmente, o INPC) somente incide a partir da concessão da aposentadoria/pensão, momento em que se considera o benefício especial definitivamente calculado.

25. Resta evidenciado, portanto, o entendimento de que a atualização pelo IPCA ou outro índice que venha a substituí-lo incide sobre as remunerações que serão utilizadas no cálculo do benefício especial até o momento da concessão da aposentadoria/pensão. O índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (atualmente, o INPC) somente incide no benefício especial calculado, a partir da concessão da aposentadoria/pensão.

26. A PGFN sustenta ser bastante razoável a solução jurídica adotada na mencionada decisão judicial. Argumenta que a realização do cálculo já por ocasião da opção permite ao servidor obter informação a respeito do valor do beneficio especial a ele devido, oferecendo-lhe, assim, melhor condição para decidir sobre a migração para o regime de previdência complementar. Por outro lado, ao estabelecer que é no momento da concessão da aposentadoria/pensão que o cálculo do benefício especial se perfaz, torna-se calculado, esclarece por vez os momentos da incidência do IPCA ou outro índice que venha a substituí-lo e do índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (atualmente, o INPC).

27. Sobre o momento do cálculo, a extinta Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão - CONJUR-MP e a Gerência Jurídica junto à Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo - GEJUR/FUNPRESP-EXE apresentaram entendimento no sentido de que o benefício especial deveria ser calculado por ocasião da concessão da aposentadoria/pensão. Não obstante isso, a própria GEJUR/FUNPRESP-EXE não enxergou empecilho de o cálculo ser realizado já por ocasião da opção. Confira-se o excerto do Parecer Jurídico n. 30/2018/GEJUR/Funpresp-Exe, de 30 de abril de 2018 (seq.1):

(...)

221. Não vejo empecilhos, contudo, que o cálculo ocorra no momento exato da concessão, sendo preservado o direito ao recebimento do Beneficio sob verdadeira condição resolutiva, consubstanciada na concessão de aposentadoria ou pensão pelo RPPS da União. Porém, isto dependeria de uma estruturação do Estado, através de capacitação específica de todos os órgãos de recursos humanos, que não me parece factível, tendo em vista o término do prazo estabelecido pelo art. 92, da Lei nº 13.328/2016, que se avizinha.

28. No entanto, pontuou que naquele momento não se mostrava factível essa realização pois o Estado necessitaria de uma capacitação mais específica para executá-lo e porque também se avizinhava o término do prazo para os servidores fazerem a opção pelo regime de previdência complementar.

29. A PGFN, no Parecer Conjunto SEI nº 2/2019/CAP/PGACTP/PGFN-ME (seq.43), sustentou o entendimento de que a realização do cálculo deveria ocorrer no momento da opção. Eis o que asseverou, em síntese:

(...)

93. É, inclusive, com base na fórmula legal que a própria Administração desenvolveu simulador que efetivamente embasa a tomada de decisão dos membros e servidores titulares de cargo efetivo da União para exercerem, ou não, seu direito constitucional e legal de opção. E isso só demonstra, pois, que existe total condição de o cálculo/apuração do benefício especial ocorra no momento do exercício da opção. Essa inclusive é a orientação contida na Resolução Conjunta STF/MPU nº 3, de 2018, que, nesta seara, reitera-se recomendação no sentido de que o Poder Executivo Federal edite normativo próprio, de igual teor.

30. O entendimento adotado no Parecer JL nº 03, de 2020, foi no sentido de considerar que tendo a lei silenciado quanto ao momento do cálculo do benefício especial, a sua realização por ocasião da opção ou da concessão da aposentadoria/pensão não pode alterar o regramento a ele aplicado, deve ser aquele vigente na data da opção feita pelo servidor na forma do § 16 do art. 40 da Constituição Federal

31. Vale ressaltar que esse entendimento não importa em reconhecer que a escolha do momento da realização do cálculo seja opção do servidor. A Administração deve adotar procedimento uniforme quanto ao cálculo do benefício especial para todos os servidores que fazem jus a ele, de acordo com o que estabelece a Lei nº 12.618, de 2012.

32. Passemos, então, à apreciação da dúvida sobre os momentos de aplicação dos índices de atualização previstos na Lei nº 12.618, de 2012.

33. Debruçando-se novamente sobre as regras que tratam do cálculo do benefício especial, verifica-se:

Art. 3º Aplica-se o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social às aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de previdência da União de que trata o art. 40 da Constituição Federal, observado o disposto na Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004, aos servidores e membros referidos no caput do art. 1º desta Lei que tiverem ingressado no serviço público:

I - a partir do início da vigência do regime de previdência complementar de que trata o art. 1º desta Lei, independentemente de sua adesão ao plano de benefícios; e

II - até a data anterior ao início da vigência do regime de previdência complementar de que trata o art. 1º desta Lei, e nele tenham permanecido sem perda do vínculo efetivo, e que exerçam a opção prevista no § 16 do art. 40 da Constituição Federal.

§ 1º É assegurado aos servidores e membros referidos no inciso II do caput deste artigo o direito a um benefício especial calculado com base nas contribuições recolhidas ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios de que trata o art. 40 da Constituição Federal, observada a sistemática estabelecida nos §§ 2º a 3º deste artigo e o direito à compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Constituição Federal, nos termos da lei.

§ 2º O benefício especial será equivalente à diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações anteriores à data de mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições do servidor ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou outro índice que venha a substituí-lo, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência, e o limite máximo a que se refere o caput deste artigo, na forma regulamentada pelo Poder Executivo, multiplicada pelo fator de conversão.

§ 3º O fator de conversão de que trata o § 2º deste artigo, cujo resultado é limitado ao máximo de 1 (um), será calculado mediante a aplicação da seguinte fórmula:

FC = Tc/Tt

Onde:

FC = fator de conversão;

Tc = quantidade de contribuições mensais efetuadas para o regime de previdência da União de que trata o art. 40 da Constituição Federal, efetivamente pagas pelo servidor titular de cargo efetivo da União ou por membro do Poder Judiciário, do Tribunal de Contas e do Ministério Público da União até a data da opção;

Tt = 455, quando servidor titular de cargo efetivo da União ou membro do Poder Judiciário, do Tribunal de Contas e do Ministério Público da União, se homem, nos termos da alínea “a” do inciso III do art. 40 da Constituição Federal;

Tt = 390, quando servidor titular de cargo efetivo da União ou membro do Poder Judiciário, do Tribunal de Contas e do Ministério Público da União, se mulher, ou professor de educação infantil e do ensino fundamental, nos termos do § 5º do art. 40 da Constituição Federal, se homem;

Tt = 325, quando servidor titular de cargo efetivo da União de professor de educação infantil e do ensino fundamental, nos termos do § 5º do art. 40 da Constituição Federal, se mulher.

34. A norma não define o momento da realização do cálculo do benefício especial. Estabelece no § 1º do art. 3º que ele será “calculado com base nas contribuições recolhidas ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios de que trata o art. 40 da Constituição Federal, de acordo com a sistemática estabelecida nos §§ 2º a 3º do art. 3º e com o direito à compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Constituição Federal”.

35. Ao estabelecer a sistemática do cálculo, os §§ 2º a 3º do art. 3º da Lei 12.618, de 2012, definem que o benefício será equivalente à “diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações anteriores à data de mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições do servidor ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou outro índice que venha a substituí-lo, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência, e o limite máximo a que se refere o caput deste artigo, na forma regulamentada pelo Poder Executivo, multiplicada pelo fator de conversão”.

36. A atualização pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro índice que venha a substituí-lo incide sobre as remunerações que serão consideradas no cálculo do benefício especial. Ou seja, referido índice diz respeito especificamente ao cálculo do benefício especial, alcançando as remunerações que serão nele consideradas.

37. Para o benefício especial em si, a Lei nº 12.618, de 2012, estabelece no seu § 6º do art. 3º da Lei 12.618, de 2012, que ele será atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social. Confira-se:

Art. 3º. [...]

(...)

§ 6º O benefício especial calculado será atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social.

38. Conforme destacado no Parecer JL nº 03, de 2020, a atualização prevista para o cálculo do benefício especial não se confunde com aquela prevista para o benefício especial calculado em si. A primeira refere-se à atualização pelo IPCA ou outro índice que venha a substituí-lo das remunerações que serão utilizadas no cálculo do benefício, conforme determina o § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012. Já a atualização pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (atualmente, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC) incide sobre o benefício especial calculado, a teor do § 6º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012.

39. A dúvida que surge diante desse disciplinamento, conforme bem destacou a PGFN, é saber exatamente em que momento o benefício especial torna-se efetivamente calculado.

40. Detendo-se na apreciação de alguns normativos que tratam da questão, percebe-se ausência de uniformidade a respeito desse momento. A RESOLUÇÃO CONJUNTA STF/MPU 3, DE 20 DE JUNHO DE 2018, editada, à época, pela Presidente do Supremo Tribunal Federal e pela Procuradora-Geral da República, que orienta os órgãos do Poder Judiciário da União, do Ministério Público da União (MPU) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) sobre a concessão do benefício especial de que trata a Lei 12.618, de 30 de abril de 2012, estabelece:

Art. 2º O benefício especial será equivalente à diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações anteriores à data de mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições do servidor ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou outro índice que venha a substituí-lo, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência, e o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social.

(...)

§ 6º A apuração do benefício especial será efetuada em processo administrativo próprio.

§ 7º O valor do benefício especial será fornecido aos requerentes no prazo máximo de 30 dias, nos termos do art. 106, da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, independentemente da realização da opção prevista no § 1º do art. 1º.

Art. 3º Apurado o valor do benefício especial, o processo respectivo será submetido à autoridade competente, conforme dispuser regulamentação interna de cada órgão do PJU, do MPU e do CNMP, para emissão da declaração contendo o valor do benefício no momento da opção.

§ 1º Emitida a declaração, o interessado será cientificado da decisão e o ato será publicado, conforme dispuser o normativo interno de cada órgão do PJU, do MPU e do CNMP, com o respectivo registro em seus assentamentos funcionais.

§ 2º O valor apurado do benefício especial será atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social.

41. De acordo com o mencionado regramento, o cálculo do benefício especial se dará em processo administrativo próprio, sendo que o valor do benefício será fornecido aos servidores independentemente da realização da opção pelo regime de previdência complementar. Depois de apurado o valor, o processo será remetido à autoridade competente para declaração contendo o valor do benefício no momento da opção. Emitida declaração e cientificado o interessado da decisão, o ato será publicado e registrado nos assentamentos funcionais do servidor.

42. Apurado o valor do benefício especial, este passa a ser atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social.

43. Disciplina ainda, que o benefício especial pago será também atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social. Confira-se:

Art. 4º O benefício especial será pago pelo órgão a que estiver vinculado o membro ou servidor, por ocasião da concessão de aposentadoria, inclusive por invalidez, ou da pensão por morte, paga pelo regime próprio de previdência da União, de que trata o art. 40 da Constituição Federal, enquanto perdurar o benefício pago por esse regime.

§ 1º O valor do benefício especial será considerado no cálculo da gratificação natalina.

§ 2º O benefício especial, pago nas hipóteses elencadas no caput, será atualizado de acordo com a regra estabelecida no § 2º do art. 3º desta Resolução Conjunta.

44. De acordo com citada Resolução, o beneficio especial é considerado calculado e, portanto, passível de atualização pelo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social, com a conclusão do processo administrativo próprio instaurado para apurar o valor do benefício especial.

45. Já a RESOLUÇÃO Nº CJF-RES-2018/00490, de 28 de junho de 2018, do Conselho da Justiça Federal que estabelece os “procedimentos operacionais a serem adotados quanto à adesão ao Regime Previdenciário instituído pela Lei nº 12.618, de 30 de abril de 2012, e ao cálculo do benefício especial, no âmbito do Conselho da Justiça Federal e da Justiça Federal de primeiro e segundo graus”, não obstante estabeleça que a realização do cálculo se dará por ocasião da opção, prevê que a atualização do benefício especial calculado pelo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social somente se dará por ocasião da concessão da aposentadoria/pensão. Seguem os principais dispositivos:

Art. 7º O magistrado ou servidor poderá solicitar à unidade de gestão de pessoas de seu órgão o cálculo estimativo do benefício especial, por meio do formulário constante do Anexo II.

§ 1º A fim de possibilitar o cálculo do benefício especial, o magistrado ou servidor deverá apresentar certidão com os valores mensais das remunerações de contribuições vertidas a regimes próprios de previdência aos quais esteve vinculado.

§ 2º A certidão referida no § 1º deste artigo deverá ser emitida pelo órgão ou entidade ao qual o magistrado ou servidor ocupante de cargo efetivo esteve vinculado, conforme Portaria MPS n. 154, de 16 de maio de 2008.

§ 3º Somente serão consideradas as certidões referentes a tempo de contribuição previamente averbado.

Art. 8º A formalização do termo de opção ao Regime da Lei n. 12.618/2012, de que trata o art. 4º desta resolução, prescinde da solicitação ou do fornecimento prévio da estimativa do valor do benefício especial pela Administração.

Art. 9º O benefício especial será equivalente à diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações anteriores à data de mudança de regime e o teto estabelecido para os benefícios do RGPS, multiplicada pelo fator de conversão.

(...)

Art. 10. Não serão consideradas, no cálculo do benefício especial, parcelas decorrentes de decisões judiciais ainda não transitadas em julgado, resguardada a possibilidade de revisão a qualquer tempo na hipótese de decisão definitiva.

Art. 11. O valor inicialmente estimado a título de benefício especial, de que trata o art. 7º desta resolução, será recalculado considerando a data de assinatura do termo de adesão e indicado ao interessado antes de sua homologação.

Parágrafo único. O valor do benefício especial será indicado ao magistrado ou servidor que houver aderido ao Regime da Lei n. 12.618/2012 antes da vigência desta resolução.

Art. 12. Manifestada a concordância do magistrado ou servidor com o valor do benefício especial indicado, a autoridade máxima do órgão homologará sua adesão ao regime da Lei n. 12.618/2012e fornecerá certidão, na forma do Anexo III.

§ 1º A certidão de que trata o caput deste artigo conterá a data de opção, o valor do benefício especial e a ressalva de que o cálculo se baseou nas informações funcionais disponíveis no momento de sua elaboração.

Art. 13. Por ocasião da concessão da aposentadoria ou pensão por morte, o benefício especial calculado na data de opção será atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo RGPS.

46. Desse modo, verifica-se que os normativos em destaque preveem momentos distintos para a incidência da atualização do benefício especial calculado pelo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (atualmente, o INPC), de que trata o § 6º do art. 3º da Lei 12.618, de 2012.

47. Durante os debates que antecederam à aprovação da Medida Provisória nº 853, de 2018, transformada na Lei nº 13.809, de 2019, que reabriu o prazo para opção pelo regime de previdência complementar de que trata o § 7º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, o próprio legislador reconheceu que a Lei nº 12.618, de 2012, não foi precisa em definir o momento do cálculo do benefício especial e, consequentemente, da aplicação dos índices de atualização nela previstos. Em razão dessa constatação, foram apresentadas emendas parlamentares com o escopo de aclará-los. Segue trecho da justificativa apresentada na emenda EMC 1/2018 MPV85318, replicada nas emendas nº 5 e 6, extraída do endereço eletrônico: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1700948&filename=EMC+1/2018+MPV85318+%3D%3E+MPV+853/2018:

(...)

JUSTIFICAÇÃO

(...)

Contudo, a lei não foi precisa na disciplina do momento do cálculo do benefício especial. Existem interpretações que defendem que o benefício especial será calculado na data de aposentadoria, sendo, a partir de então, atualizado pelo índice aplicável ao regime geral. A adoção dessa sistemática acarreta uma insegurança para o servidor, que fará uma opção sem saber ao certo qual o valor do benefício especial a que terá direito. Por outro lado, uma interpretação que respeita a segurança jurídica do servidor e da administração é aquela que certifica que o benefício especial será calculado na data de opção, sendo atualizado a partir desta data. A alteração no parágrafo 6º do artigo 3º corrige essa imprecisão.

(...)

48. Referida emenda e as demais que apresentaram a mesma alteração foram rejeitadas, conforme se infere do Parecer - CN nº 1, de 2018, da Comissão Mista da Medida Provisória nº nº 853, de 2018. Segue excerto extraído do documento contido no endereço eletrônico: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1700945&filename=PAR+1+MPV85318+%3D%3E+MPV+853/2018:

(...)

II.4.1 - Das emendas

As Emendas de nº 1,5 e 6 possuem redação idêntica e pretendem incluir no texto da Medida Provisória dispositivo que altera o art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, para:

a) determinar a atualização do cálculo do benefício especial a partir da data que o servidor exercer a opção de que trata o dispositivo, pelo mesmo índice aplicável aos benefícios de aposentadoria ou pensão mantidos pelo RGPS;

b) determinar a emissão, em favor do servidor que exerce a opção, de certidão com o valor do benefício especial calculado na forma legal, acompanhada de memória de cálculo;

c) permitir a alteração do cálculo do benefício especial em razão da “inclusão de remuneração no cálculo da média prevista no parágrafo 2º, decorrente da averbação de tempo de serviço”;

d) prever a revogabilidade e retratabilidade da opção de que trata o artigo no período de 30 (trinta) dias que sucedem o fornecimento da certidão contendo o valor do benefício especial calculado na forma do §§ 3º e 4º, acompanhada de memória de cálculo; e

e) fixar que a alíquota da contribuição do patrocinador será igual à do participante, não podendo “exceder o percentual previsto no caput do artigo 4º da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004”.

Sugerimos a rejeição dessas emendas em razão de a concessão da aposentadoria ou da pensão pelo RPPS constituir uma condição necessária ao pagamento do Benefício especial. Dessa forma, o cálculo do benefício especial deve ser realizado no momento da concessão da aposentadoria ou da pensão pelo RPPS, nos termos do PARECER nº 00601/2018/GCG/CGJOE/CONJUR-MP/CGU/AGU.

49. Desse modo, o legislador invocando o entendimento adotado por órgão desta Advocacia-Geral da União, a extinta Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão - CONJUR-MP, no PARECER nº 00601/2018/GCG/CGJOE/CONJUR-MP/CGU/AGU, reconheceu que “o cálculo do benefício especial deve ser realizado no momento da concessão da aposentadoria ou da pensão pelo RPPS”.

50. Logo, sendo o momento da concessão da aposentadoria/pensão aquele em que o cálculo do benefício especial se perfaz, torna-se calculado, é de se concluir que até este momento (concessão da aposentadoria/pensão) as remunerações que serão consideradas no seu cálculo serão atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro índice que venha a substituí-lo, por determinação do § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012. Calculado e concedido o beneficio especial, este, então, passa a ser atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo regime geral de previdência social (atualmente, o INPC), conforme estabelece o § 6º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012.

-III-

51. A PGFN suscitou ainda dúvida quanto à incidência da atualização do IPCA ou outro índice que venha a substituí-lo, isto é, se dará em relação às remunerações ou às contribuições a que se refere o § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2020, tendo em vista o que consta no Parecer JL nº 03, de 2020.

52. Entende que a incidência do IPCA é “sobre as remunerações percebidas pelo servidor, que serão utilizadas no cálculo do benefício especial, por se entender que a redação do § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, é clara nesse sentido”. Para tanto, esclarece:

(...)

52.Com efeito, a redação utilizada nesse dispositivo indica que a referência a “contribuições do servidor ao regime de previdência” tem por fim ressaltar que somente poderão ser utilizadas no cálculo do benefício especial remunerações sobre as quais o servidor tenha efetivamente pago contribuição previdenciária. Nesse sentido, atualizar essas contribuições previdenciárias pelo IPCA mostrar-se-ia inócuo, uma vez que o valor delas não será utilizado no cálculo do benefício especial, já que tal papel cabe às remunerações sobre as quais incidiram.

53. A conclusão adotada no Parecer JL nº 03, de 2020, não discrepa do entendimento acima. Confira-se:

135. Ante o exposto, sugere-se a manutenção do entendimento consubstanciado no PARECER n. 00093/2018/DECOR/CGU/AGU, com os acréscimos ora apresentados. Para fins de uniformização de entendimento sobre o alcance do benefício especial de que trata a Lei nº 12.618, de 2012, opina-se:

(...)

d) o benefício especial será equivalente a diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações anteriores à data da mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições efetuadas pelo membro ou servidor ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), e o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social;

54. No mesmo sentido, o DESPACHO n. 00043/2020/GAB/CGU/AGU, do Sr. Consultor-Geral da União, ao aprovar o Parecer nº 100/2019/DECOR/CGU/AGU. Confira-se:

(...)

3. O caráter compensatório do Benefício Especial também se deduz da sua fórmula de cálculo, que se constitui, essencialmente, pela diferença entre as remunerações anteriores à mudança do regime previdenciário, que foram utilizadas como base de cálculo para as contribuições previdenciárias pagas pelo servidor público para o RPPS, e o teto dos valores dos benefícios pagos pelo RGPS, multiplicando-se pelo Fator de Conversão (FC), cujo valor é encontrado a partir da quantidade de contribuições mensais efetivamente recolhidas para o RPPS até a data da opção. A atenta apreciação dos critérios adotados para a metodologia de cálculo do Benefício Especial revela que o legislador buscou estabelecer equânime reparação em favor do servidor que ingressou no Regime de Previdência Complementar, considerando que, a partir da migração de regime, os benefícios previdenciários serão limitados ao teto do RGPS.

(...)

6. Por fim, quanto às demais questões relacionadas ao Benefício Especial, e na esteira das robustas razões jurídicas postas no Parecer ora acolhido, conclui-se que:

(...)

b) o valor do Benefício Especial será equivalente a diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações anteriores à data da mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições efetuadas no âmbito do RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), e o limite máximo estabelecido para os valores dos benefícios pagos no âmbito do RGPS, multiplicada pelo Fator de Conversão (§§ 2º e 3º do art. 3º da Lei nº 12.218, de 2012);

55. Eventual menção à atualização de contribuições no corpo do Parecer não altera o entendimento nele adotado, o equívoco decorreu, possivelmente, da própria imprecisão terminológica da lei ao tratar da base de cálculo do benefício especial. Veja-se que o § 1º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, acima citado, enuncia expressamente que o benefício especial será “calculado com base nas contribuições recolhidas ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios de que trata o art. 40 da Constituição Federal”. Confira-se novamente:

Art. 3º (...)

56. Já no parágrafo seguinte (2º), ao tratar da sistemática do cálculo, faz alusão às remunerações utilizadas como base para as contribuições.

57. Assim sendo, resta evidenciado que prevalece o entendimento de que à luz do disposto no § 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, a atualização pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA ou outro índice que venha substituí-lo incide sobre as remunerações utilizadas no cálculo do benefício especial.

-IV-

58. À vista do exposto, opina-se pela adoção do seguinte entendimento:

À consideração superior.

Brasília, 14 de junho de 2021.

MÁRCIA CRISTINA NOVAIS LABANCA

ADVOGADA DA UNIÃO

Este texto não substitui o publicado no DOU de 31.5.2022