E.M.I. Nº 0049
Brasília, 18 de dezembro de 2006.
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
Submetemos à apreciação de Vossa Excelência a anexa proposta de Projeto de Medida Provisória que “Regulamenta o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e dá outras providências”, de forma a instituir o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB.
2. O FUNDEB é um dos mais importantes projetos educacionais das últimas gerações. Reivindicação histórica dos movimentos sociais, dos trabalhadores da educação e da sociedade civil em geral, o Governo de Vossa Excelência tem a oportunidade de pôr em funcionamento um mecanismo institucional capaz de promover um efetivo aperfeiçoamento no modelo de financiamento da educação básica pública com vistas à melhoria de qualidade.
3. A Proposta de Emenda Constitucional do FUNDEB foi enviada ao Congresso Nacional em 14 de junho de 2005, tendo tramitado no Congresso Nacional por dezoito meses de intensos debates, em que a formação de consenso em torno do projeto foi absolutamente central. Com efeito, parlamentares de todos os partidos se envolveram na discussão das linhas gerais do FUNDEB de forma supra-partidária e de maneira a revelar um exclusivo e indispensável comprometimento com a educação básica pública e de qualidade para o País.
4. Por essa razão, o desenho institucional do FUNDEB foi efetivamente aperfeiçoado ao longo de seu trâmite no Congresso Nacional, incrementando tanto a cobertura (pela inclusão da creche e pelo aumento de recursos) quanto mecanismos institucionais de segurança jurídica, a fim de evitar que uma operacionalização irresponsável do Fundo.
5. Não obstante, o FUNDEB representa uma engenharia institucional e financeira de elevada complexidade, de forma que a discussão das linhas constitucionais do projeto foi complementada pela discussão em paralelo do presente projeto de regulamentação. Uma outra vantagem dessa estratégia política foi adiantar sobremaneira a discussão da regulamentação ora apresentada ao debate parlamentar.
6. A exemplo da PEC do FUNDEB, o projeto de regulamentação ora apresentado ao Poder Legislativo foi longamente discutido e negociado com Conselho Nacional de Secretários de Educação - CONSED e com a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME. Posteriormente, foram incorporados pontos oriundos da jurisprudência do Tribunal de Contas da União, a fim de que o projeto pudesse ser encaminhado ao Congresso Nacional na versão mais avançada e completa possível.
7. Nesse sentido, vale destacar alguns pontos fundamentais do projeto de regulamentação do FUNDEB. O primeiro deles diz respeito à alteração do mecanismo de definição dos fatores de diferenciação. Com efeito, a solução de fixar em lei uma faixa de variação para os fatores de diferenciação a serem especificados anualmente oferece algumas vantagens: (i) permite maior flexibilidade na gestão dos recursos do Fundo, adequando os gastos às necessidades efetivas; (ii) permite um acompanhamento dinâmico da evolução da aplicação dos recursos do FUNDEB; e (iii) aumenta a legitimidade do Fundo ao articular representantes de todas as esferas de Governo na determinação dos fatores de diferenciação.
8. Em complemento, o FUNDEB se propõe a atender um maior número de faixas relativas a etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educação básica, favorecendo uma aplicação mais efetiva do recurso público.
9. Não obstante, foram introduzidos mecanismos capazes de assegurar que não haverá retrocesso do FUNDEB em relação ao FUNDEF, por exemplo, como previsto no parágrafo único do art. 32: “Caso o valor por aluno do ensino fundamental, no Fundo de cada Estado e do Distrito Federal, no âmbito do FUNDEB, resulte inferior ao valor por aluno do ensino fundamental, no Fundo de cada Estado e do Distrito Federal, no âmbito do FUNDEF, adotar-se-á este último exclusivamente para a distribuição dos recursos do ensino fundamental, mantendo-se os demais fatores de diferenciação para as demais etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educação básica, na forma do regulamento”. Essa regra, em conjunto com o art. 31, assegura uma transição gradual do FUNDEF ao FUNDEB, de forma a preservar os avanços do FUNDEF e implementar o novo Fundo da maneira mais linear possível.
10. Um aspecto interessante a ser ressaltado diz respeito à previsão das fórmulas de cálculo no anexo desta Medida Provisória. Com efeito, a fim de evitar eventuais dubiedades hermenêuticas ao longo do prazo de vigência do FUNDEB, a previsão das fórmulas de cálculo torna absolutamente transparente a forma de aplicação dos recursos públicos, bem como incontestável o compromisso com a educação. Ademais, deixam evidenciada a mudança central na forma de cálculo do valor mínimo definido nacionalmente: ao invés de depender de cálculos definidos unilateralmente - e, por isso, capazes de ensejar questionamentos judiciais - o valor mínimo anual por aluno definido nacionalmente será calculado em função da complementação da União, de forma a deixar absolutamente indisputável que toda a previsão de recursos para a complementação da União será utilizada na definição desse mínimo.
11. Um outro aspecto a ser ressaltado é a incorporação de sugestões e indicações oriundas da assentada jurisprudência do Tribunal de Contas da União, aumentando os mecanismos de controle e transparência dos Fundos, bem como aperfeiçoando a participação da sociedade civil no controle social da aplicação dos recursos do Fundo. Tais medidas são de extrema importância, na medida em que a maior participação popular no acompanhamento do gasto público não apenas aumenta sua efetividade, mas permite também um significativo ganho de legitimidade.
12. Vale, enfim, esclarecer alguns pontos relativos aos custos implicados. Com efeito, por determinação constitucional, o impacto financeiro do FUNDEB está já escalonado para os próximos três anos, de forma que os recursos para 2007 já estão inclusive previstos na proposta de Lei Orçamentária Anual. Ademais, as disposições transitórias asseguram uma implantação gradual do Fundo.
13. Por fim, algumas considerações são indeclináveis quanto à urgência do projeto proposto, considerando-se desnecessário argumentar por sua relevância. O envio da proposta na forma de projeto de lei poderá dilatar o prazo de implementação do FUNDEB muito além das demandas oriundas da sociedade civil e muito além das expectativas dos Governos das três esferas da Federação. Com efeito, há uma clara demanda política e social no sentido de que o FUNDEB seja implantado o quanto antes. Nesse sentido, a regulamentação do FUNDEB prevê um mecanismo de ajuste que permite calibrar a distribuição dos recursos dos Fundos mediante a aplicação ajustada dos fatores de diferenciação definidos na lei.
14. A celeridade garantida pela edição de Medida Provisória responde aos anseios manifestados pelas expressivas maiorias parlamentares obtidas em todas as votações nominais ao longo do trâmite da Proposta de Emenda Constitucional que criou o FUNDEB. Finalmente, deve ser considerado o período de recesso parlamentar, o que poderia retardar a implantação do FUNDEB, bem como criar um ambiente de insegurança jurídica em relação às medidas operacionais a serem adotadas por Estados e Municípios para a implantação dos Fundos. O atraso frustraria as legítimas expectativas suscitadas em torno da concretização dessa reivindicação histórica.
Essas, Senhor Presidente, as razões que justificam o encaminhamento da presente proposta de ato normativo à elevada consideração de Vossa Excelência.
Respeitosamente,
Fernando Haddad
Guido Mantega