EMI n° 00052/2023 MF MPO

Brasília, 17 de Abril de 2023.

Senhor Presidente da República,

1. Submetemos à consideração do Senhor minuta de Projeto de Lei Complementar que institui regime fiscal sustentável, no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, com vistas a garantir a estabilidade macroeconômica do País e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico, nos termos do art. 6º da Emenda Constitucional nº 126, de 21 de dezembro de 2022.

2. O regime proposto traz inovações importantes com relação ao arcabouço fiscal vigente, na medida em que possibilita adequar o orçamento federal para atender relevantes políticas sociais e de investimento público, sem, contudo, perder de vista a responsabilidade fiscal, já que atrela a possibilidade de crescimento das despesas à evolução das receitas.

3. Inicialmente, a proposta traz alterações importantes a serem consideradas no conjunto de informações constantes do Anexo de Metas Fiscais do projeto de lei de diretrizes orçamentárias de cada ano. A primeira diz respeito ao horizonte de estimativas de metas anuais para o resultado primário do Governo Central, ao qual se acresce um ano, passando a incluir, portanto, além do exercício a que se refere, os três exercícios subsequentes. O mencionado anexo também deverá incorporar um marco fiscal de médio prazo contendo projeções para os principais agregados fiscais que compõem os cenários de referência. Espera-se, assim, contribuir para o aperfeiçoamento da capacidade de planejamento fiscal do Governo Central e aproximar o Brasil das boas práticas internacionais sobre a matéria. Outra inovação se refere às metas anuais de resultado primário, que passam a contar com intervalos de tolerância que servirão de base para alguns direcionamentos previstos no arcabouço proposto, os quais serão detalhados na sequência.

4. Os limites individualizados anuais para as despesas dos Poderes e de seus órgãos passam a considerar as dotações orçamentárias, excluindo-se, portanto, os restos a pagar e as demais operações que afetam o resultado primário. O principal objetivo dessa mudança é facilitar a gestão orçamentária, sobretudo com relação à compatibilidade dos limites do regime fiscal sustentável aos créditos efetivados no decorrer do exercício. A base para apuração do limite de despesa também muda, passando a ser o conjunto de dotações orçamentárias aprovadas pelo Congresso Nacional na forma do Autógrafo do qual derivou a Lei Orçamentária de 2023, que passam a ser corrigidas nos termos da proposta de Lei Complementar.

5. A principal inovação em relação à regra de limite de despesas vigente diz respeito aos critérios de correção real desse agregado em cada ano. O novo regime prevê que o crescimento real das despesas precisa estar limitado a determinado percentual do crescimento real apurado das receitas, de forma a garantir o financiamento adequado das políticas públicas. Esse percentual deverá ser ajustado a depender do alcance da meta de resultado primário, sendo reduzido quando o resultado apurado no ano anterior ficar abaixo do intervalo de tolerância da meta. Além disso, passam a existir limites inferiores e superiores de crescimento da despesa independentemente do crescimento da receita. A ideia desses limites é evitar, no caso do patamar inferior, que a despesa tenha que ser reduzida nos períodos de recessão, quando a arrecadação diminui; e permitir, no caso do patamar superior, que o Governo consiga guardar recursos importantes para abatimento do endividamento público, nos momentos de crescimento mais forte da economia e da arrecadação. Agrega-se, assim, um importante elemento anticíclico ao arcabouço proposto.

6. A forma de correção inflacionária do limite de despesas segue basicamente o disposto na regra vigente, ou seja, usa a inflação do ano anterior ao da lei orçamentária de referência, sendo agora considerado o valor apurado de janeiro a junho e o estimado de julho a dezembro pelo Poder Executivo na Mensagem que encaminha o projeto de lei orçamentária anual. Eventual diferença aferida entre a estimativa do índice de inflação e a sua efetiva apuração será calculada pelo Poder Executivo para fins de definição da base de cálculo dos respectivos limites do projeto de lei orçamentária seguinte.

7. Cumpre-nos chamar atenção para o conceito de receita a ser utilizado para o cálculo da variação possível de despesa. Primeiramente, cabe destacar que se trata da receita realizada nos doze meses terminados em junho do ano de elaboração do projeto de lei orçamentária, o que evita a possibilidade de crescimento de despesa com base em estimativas de receitas que podem ser otimistas. Além disso, propõe-se um conceito de receita mais estável, que exclui linhas de arrecadação mais voláteis, como “Concessões e Permissões”, “Exploração de Recursos Naturais” e “Dividendos e Participações”. A motivação é garantir que as despesas primárias do Governo Central, na sua grande maioria permanentes e obrigatórias, sejam financiadas por receitas de caráter mais recorrente, como as provenientes de tributos e contribuições sociais.

8. O regime proposto também dá atenção especial aos investimentos públicos, incluindo as inversões financeiras destinadas a programas habitacionais. As programações orçamentárias destinadas a essas ações não poderão ser inferiores ao montante dos investimentos programados na lei orçamentária anual do exercício de 2023, devidamente corrigidos pela inflação a cada ano. Além disso, quando o Governo conseguir entregar um resultado primário maior que o limite superior da meta, esse excesso poderá financiar novos investimentos, sem que esse montante conte para apuração da meta de primário ou para o limite de despesa.

9. A forma de apuração da meta de resultado primário também recebe alguns aperfeiçoamentos. A avaliação atualizada das estimativas de receitas e despesas para fins de cumprimento da meta passa a ser feita no fim dos meses de março, junho e setembro, sem prejuízo das avaliações extemporâneas quando necessário. Mais importante é a mudança da lógica de contingenciamento, que passa a ser facultativo, como forma de se evitar que políticas importantes deixem de ser continuadas por conta de frustações às vezes pontuais de receitas. Para tal fim, propõe-se a inserção do artigo 9º-A à Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), prevendo novas regras para limitação de empenho e movimentação financeira. O não atingimento do limite inferior da meta, como já mencionado, leva a uma redução no crescimento real possível da despesa no ano seguinte, dada uma mesma variação real da receita. Além disso, caso a meta não seja cumprida, o Presidente da República deverá encaminhar mensagem ao Congresso Nacional, até o dia 31 de maio do exercício seguinte, com as razões do descumprimento e respectivas medidas de correção. A alteração na LRF, contudo, somente terá vigência no próximo exercício, de forma a manter a atual regramento até o encerramento do ano corrente.

10.  O novo arcabouço permite também que cada novo governo defina, no ano inicial de seu mandato, os parâmetros de crescimento de despesa para os quatro anos seguintes, sendo que, para os exercícios de 2024 a 2027, são sugeridos os seguintes valores:

1. crescimento real da despesa cumulativo e limitado a 70% (setenta por cento) da variação real da receita apurada;

2. crescimento real da despesa limitado a 50% (cinquenta por cento) da variação real da receita apurada quando o resultado primário ficar abaixo do limite inferior do intervalo de tolerância da meta; e

3. limites máximo e mínimo de crescimento real da despesa de, respectivamente, 2,5% a.a. (dois inteiros e cinco décimos por cento ao ano) e 0,6% a.a. (seis décimos por cento ao ano), independente da variação da receita.

11. Para os exercícios de 2025 a 2028, é imposto um limite equivalente a R$ 25.000.000.000,00 (vinte e cinco bilhões de reais), corrigido pela variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), para as dotações ampliadas por conta de excesso de resultado primário apurado em determinado ano.

12. Finalmente, a proposta também estabelece uma regra de despesa transitória para vigorar até o final de 2023, após a eventual sanção da proposta de lei complementar aqui encaminhada, que revoga automaticamente os artigos do atual teto de gastos. A indicação é que, para o exercício financeiro de 2023, os limites individualizados de despesa, bem como suas exceções, corresponderão àqueles vigentes quando da aprovação da Lei nº 14.535, de 17 de janeiro de 2023, relativas ao respectivo Poder ou órgão. Para esse período específico, para fins de verificação do cumprimento dos limites ainda serão consideradas as despesas primárias pagas, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário no exercício.

13. Em resumo, propõe-se um novo regime fiscal que garante a sustentabilidade fiscal de médio e longo prazo (despesas crescendo menos que a receita), mas com flexibilidade para se adequar a diferentes ciclos econômicos e políticos e voltada a indução de condutas, buscando absorver o que há de fronteira nas discussões sobre regras fiscais no mundo.

14. São essas, Senhor Presidente, as razões que justificam a elaboração da presente proposta de Lei Complementar, que ora submetemos à sua elevada consideração.

Respeitosamente, 

Gabriel Muricca Galipolo
Ministro de Estado da Fazenda, substituto

Simone Nassar Tebet
Ministra de Estado do Planejamento e Orçamento