EM Interministerial nº 234 /2003/MP/MMA/MJ/MPS

Brasília, 09 de julho de 2003.

        Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

        1. Submetemos à elevada consideração de Vossa Excelência minuta de projeto de Medida Provisória que dispõe sobre a criação do Quadro de Pessoal da Agência Nacional de Águas - ANA, e dá outras providências.

        2. A Agência Nacional de Águas foi instituída pela Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000, sem que, contudo, houvessem sido criados os cargos destinados a compor o seu quadro de pessoal. Como ocorrido com outras autarquias especiais, criadas para prover o Governo Federal de instrumentos para a implantação de sua política de regulação, foi concedida à ANA autorização para, no prazo de trinta e seis meses, prover suas necessidades por meio de contratações temporárias por excepcional interesse público.

        3. Por outro lado, o art. 27 da referida Lei meramente atribuiu à ANA competência para a realização de concurso público para preenchimento das vagas existentes no seu quadro de pessoal. Contudo, tais vagas somente foram criadas por meio da Lei nº 10.410, de 11 de janeiro de 2002. A mencionada lei criou duzentos e sessenta e seis cargos de Regulador, bem como oitenta e quatro cargos de Analista de Suporte à Regulação, ambos de nível superior, destinados à execução das atribuições legalmente instituídas pela Lei nº 9.984, de 2000, e vinte cargos efetivos de Procurador.

        4. No entanto, o diploma legal não cumpriu, integralmente, o disposto no art. 37, X da Constituição: não fixou os vencimentos desses cargos, nem as parcelas componentes de sua remuneração, e tampouco definiu as respectivas atribuições ou requisitos para sua investidura, ou as suas peculiaridades, como exige o conceito de cargo público assumido pela Carta Magna, em seu art. 39, § 1º.

        5. Posteriormente, valendo-se das disposições do inciso III do art. 21 da Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras e dá outras providências, a Diretoria da Agência, por meio da Resolução Interna nº 104, de 31 de maio de 2002, aprovou o Regulamento de Recursos Humanos, em que se encontram a definição de atribuições dos cargos de Regulador (cap. IV) e de Analista de Suporte à Regulação (cap. V), bem como as de Procurador Federal (cap. VI), conforme estabelecidas no art. 37 da Medida Provisória nº 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, e a tabela de remuneração relativa aos dois primeiros cargos (Anexo II). Cabe ressaltar que, para esses cargos públicos, não foi definida uma tabela de vencimentos, mas uma tabela salarial comum para os cargos de Regulador e de Analista de Suporte à Regulação, com 20 referências, iniciando em R$ 3.400,00 e terminando em R$ 7.100,00.

        6. O mencionado artigo não poderia ter sido utilizado para dispor sobre a definição das atribuições de um cargo público, uma vez que faz expressa menção a emprego público, no corpo daquela Lei. Além disso, há que se lembrar que, devido à concessão de liminar pelo STF em outubro de 2001, sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.310, diversos artigos da referida Lei tiveram sua eficácia suspensa até o julgamento final da ADIn, entre eles o art. 15, que afirmava claramente que "Regulamento próprio de cada Agência disporá sobre as atribuições específicas, a estruturação, a classificação e o respectivo salário dos empregos públicos de que trata o art. 2º, respeitados os limites remuneratórios definidos no Anexo III". Entende-se, assim, que a Diretoria da Agência não dispunha de competência para regulamentar os cargos e posteriormente convocar o concurso público para seu provimento.

        7. Ainda assim, a ANA publicou o Edital nº 001/2002, em 11 de outubro de 2002, iniciando o processo de realização de concurso público para provimento de cento e dez cargos de Regulador, sendo noventa e nove deles destinados à Área de Atuação Recursos Hídricos e onze para a Área de Atuação de Geoprocessamento. Constituíram-se, na verdade, dois diferentes cargos, para os quais visava a ANA realizar concursos públicos específicos, evidenciando-se uma vez mais a impropriedade da formulação legal originária, que previa apenas um cargo destinado às suas atividades finalísticas - o de Regulador.

        8. A ANA programou a realização do concurso para efetivação em duas fases, a primeira constituída de prova de conhecimentos específicos e gerais, de caráter eliminatório e classificatório, de acordo com a Área de Atuação escolhida pelo candidato, bem como Prova de Redação - de caráter eliminatório e classificatório e Avaliação de Títulos - de caráter classificatório. Essa fase aconteceu entre 8 de dezembro de 2002 e 11 de abril de 2003, quando se realizou a última chamada para a fase complementar, que se compunha de Curso de Formação, de caráter eliminatório e classificatório, cujo início se daria a partir de 22 de abril de 2003.

        9. Entretanto, em reunião realizada em 16 de abril de 2003, com representantes das Secretarias de Gestão e de Recursos Humanos, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, dirigentes da ANA se depararam com dúvidas suscitadas pelas Secretarias sobre a legalidade da fixação, por Resolução interna da Diretoria da ANA, da definição das atribuições dos cargos, bem como o valor da remuneração correspondente, fixada com base, como ressaltamos, no art. 21 da Lei nº 9.986, de 2000, e indicada no subitem 2.3 do Edital respectivo. Em conseqüência, acatando também recomendação das Secretarias, no Ofício Conjunto nº 79/SGR/SEGES/MP, de 16 de abril de 2003, a Diretoria Colegiada da ANA deliberou adiar a realização da etapa complementar do concurso, sob imediato aviso aos candidatos aprovados na primeira fase do certame e publicação no Diário Oficial.

        10. Diante dessa situação e das inevitáveis repercussões desfavoráveis que surgiriam em decorrência do cancelamento do concurso, foi considerada a possibilidade de edição de Medida Provisória, a fim de reparar eventual dano que possa ocorrer em detrimento da validade do concurso, quando da decisão do Supremo Tribunal Federal sobre a ADIN nº 2.310. Para justificar a necessidade da edição da Medida Provisória, ressalta-se que:

        a) a ANA, única agência contemplada com cargos públicos, difere das demais pela sua principal característica de reguladora do uso de bens públicos e não de serviços públicos;

        b) o adequado desenvolvimento de suas atribuições e competências não pode ficar condicionado a eventuais contratações de pessoal, por períodos determinados, gerando a constante necessidade de treinamentos e sazonais inexistência de servidores em número indispensável à condução de suas atividades;

        c) sob responsabilidade da ANA recaem várias atribuições de extrema importância nos dias atuais, cuja significação deverá ser gradativamente potencializada ao longo do tempo, como as que se referem à gestão dos recursos hídricos de domínio da União, à implementação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos hídricos, envolvendo, neste caso, inúmeros outros atores no nível estadual, e à implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos;

        d) no contexto de suas atribuições de natureza ordinária incluem-se outras de caráter pontual, como a de planejar e promover ações destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e inundações, em apoio aos Estados e Municípios, que, ao lado da concessão de outorgas de direito de uso de recursos hídricos, se inserem na Constituição como de competência da União;

        e) é inequívoca, portanto, a necessidade de se compor o quadro de pessoal da ANA, a fim de que possa, já nos seus primeiros anos de existência, exercer plena e eficazmente suas atribuições, inclusive promover a ampliação de Comitês de Bacia e o sensoriamento de possíveis riscos à degradação ou a contaminação dos recursos hídricos, para evitar calamitosos desastres como o que recentemente ocorreu na bacia do rio Paraíba do Sul, na região de Cataguases, em Minas Gerais.

        11. A solução proposta, todavia, implica redefinir a composição do Quadro de Pessoal da ANA, suprindo lacunas das Leis nº 9.984, de 2000, e nº 10.410, de 2002, a fim de que a Agência possa, efetivamente, contar com quadros efetivos e servidores capacitados a assumir as suas competências legais, evitando-se a simplificação exagerada contida na previsão legal em vigor. Assim, propomos que, em lugar de um cargo único de "Regulador", que, ademais, não tem atribuições legais fixadas em Lei específica, como dispõe o texto Constitucional, seja a ANA dotada de, essencialmente, dois cargos voltados a suas atividades finalísticas: Especialista em Recursos Hídricos e Especialista em Geoprocessamento. Tais cargos, na verdade, são os que, de fato, pretendia a ANA prover, uma vez que o concurso público mencionado expressamente "subdividiu" o cargo de "Regulador" nas Áreas de Recursos Hídricos e de Geoprocessamento. Transformam-se, além disso, os cargos (também somente formalmente previstos) de Analista de Suporte à Regulação em cargos de Analista Administrativo, tomando-se como base a própria Lei nº 10.410, de 2002, que criou cargos no âmbito do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, autarquia especial que também exerce funções reguladoras e poder de polícia no tocante à legislação ambiental.

        12. A remuneração prevista na proposta ora apresentada segue também os mesmos valores de vencimento básico previstos pela Lei nº 10.410, de 2002, evitando-se, assim, a fixação de novos paradigmas remuneratórios no serviço público para cargos assemelhados. No entanto, tendo em vista as especificidades dos cargos de Especialista em Geoprocessamento e Especialista em Recursos Hídricos e o elevado grau de qualificação exigido desses profissionais, prevê-se, de forma similar às demais carreiras do serviço público federal, o pagamento de Gratificação de Desempenho, no percentual de até 35% do vencimento básico, cuja atribuição dependerá da avaliação de desempenho individual e das metas de desempenho institucional atingidas pela ANA, em cada período de avaliação.

        13. A fim de superar eventuais dúvidas quanto à validade do certame já iniciado, propõe-se que os candidatos nele inscritos e aprovados em sua primeira etapa possam ser investidos nos cargos de Especialista em Recursos Hídricos e de Especialista em Geoprocessamento, tendo em vista que as atribuições previstas no Edital nº 001, de 2002, são essencialmente as mesmas fixadas nesta proposta de Medida Provisória. Tal investidura seria precedida, no entanto, de ratificação, a ser firmada no prazo de quinze dias, de suas inscrições no curso de formação, para que o mesmo possa ter prosseguimento. Assim, evitar-se-á o provimento de cargos que, sem previsão legal suficiente, poderiam revelar-se, eventualmente, inadequados às diretrizes da política de recursos humanos a ser implementada pelo Governo, especialmente no caso das "agências reguladoras", sem, contudo, prejudicar cidadãos que, confiantes na legalidade da iniciativa de uma entidade da Administração Federal, candidataram-se, validamente, a ingressar no serviço público.

        14. Propõe-se, adicionalmente que, a fim de afastar dúvidas quanto à aplicação do art. 14 da Lei nº 9.624, de 1998, e em benefício, inclusive, dos mesmos candidatos, o valor do auxílio-financeiro de cinqüenta por cento da remuneração do cargo a ser pago aos candidatos aprovados na primeira etapa de concursos públicos, durante os cursos de formação que constituem a sua segunda etapa, seja calculado com base no valor do vencimento básico do cargo a ser provido, acrescido das vantagens de caráter geral e permanente, inclusive gratificações de desempenho, em seu valor ou percentual máximo. Tal providência se mostra indispensável à medida que, em alguns casos, tais gratificações são pagas, por períodos delimitados, a partir da posse no cargo, em valores inferiores, prejudicando os candidatos em tais concursos durante a fase de formação.

        15. O veto presidencial ao Anexo da Lei nº 10.693, de 25 de junho de 2003, que cria a Carreira de Agente Penitenciário Federal, se deu em razão da substituição do anexo que constava da Medida Provisória original, de nº 110, de 14 de março de 2003, no qual figurava apenas o vencimento básico do cargo - como tem sido a prática na elaboração de textos legais de criação de carreiras ou planos de cargos de salários - por outro, contendo os valores de todas as parcelas da remuneração do cargo, além de imprecisão na coluna "Cargo", quando se refere ao seu nível. Apesar de o texto do art. 4º referir-se a "gratificações de igual valor às referidas no art. 4º da Lei nº 9.266, de 15 de março de 1996", de "Indenização de Habilitação de Custódia Prisional" e de "Gratificação de Atividade de Custódia Prisional", constaram do anexo do projeto de lei de conversão parcelas com as seguintes abreviaturas: 'IND. HAB. POL.', 'GRAT. ATIV. POL. FED.', 'GRAT. COMP. ORG.', 'GRAT. AT. RISCO' e 'ATIV. DE CUST.'.

        16. Tais gratificações relacionadas no art. 4º da Lei nº 9.266, de 1996, são, de fato, as de Atividade Policial Federal, de Compensação Orgânica e de Atividade de Risco. Contudo, o art. 4º do projeto tão somente dispõe que as gratificações sejam calculadas da mesma forma que as da carreira policial federal, e não que tenham a mesma denominação. Ademais, a despeito de o texto do projeto referir-se a 'Indenização de Habilitação de Custódia Prisional', o título de tal parcela aparece no anexo como 'IND. HAB. POL.', bem assim a 'Gratificação de Atividade de Custódia Prisional' figura no anexo como 'ATIV. DE CUST.'.

        17. Além de deixar muito a desejar em termos de técnica legislativa, o anexo, na forma em que foi aprovado, poderia conduzir a equívocos interpretativos e mesmo levar à falsa impressão de que a remuneração do cargo contém mais parcelas do que as referidas no texto do projeto. A possibilidade de dúvida interpretativa, pelo seu potencial de gerar insegurança jurídica, foi justificativa suficiente para se vetar o dispositivo, por contrariedade ao interesse público.

        18. O art. 4º da Lei n 10.693, de 2003, ao pretender definir a remuneração do cargo de Agente Penitenciário Federal, apresentou inconsistência que inviabiliza a identificação objetiva da composição remuneratória do cargo. Assim, mantido o espírito inicial do art. 4º daquela Lei e também em razão do veto, necessário se faz fixar o vencimento básico da carreira e explicitar com clareza, a composição remuneratória, mediante a atribuição de denominação às gratificações e indicação dos respectivos percentuais que devem incidir sobre o vencimento básico a ser fixado no Anexo II do presente Projeto.

        19. Propomos, ainda, para resolução urgente de demandas para o término do processo de reestruturação de diversos órgãos da Administração Federal e a necessidade de lei, em sentido material, para a transformação de cargos públicos, a criação, no âmbito do Poder Executivo Federal, de cento e trinta e um cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores -DAS e cento e trinta e uma Funções Gratificadas - FG, sendo vinte e nove DAS-5; cinqüenta e um DAS-4; cinqüenta e um DAS-3; cento e oito FG-1; e vinte e três FG-2; perfazendo um total de duzentos e sessenta e dois cargos em comissão e funções gratificadas. Para compensar o aumento da despesa daí decorrente, propõe-se a extinção de um cargo de Natureza Especial, duzentos e noventa e seis cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS e cinqüenta e duas Funções Gratificadas - FG, sendo vinte e dois DAS-6; cento e cinqüenta DAS-2; cento e vinte e quatro DAS-1; cinqüenta e duas FG-3, num total de trezentos e quarenta e nove cargos em comissão e funções gratificadas. Com isso, espera-se encerrar o processo de reestruturação dos órgãos da Administração Federal sem aumento de despesa no corrente exercício, como demonstração de austeridade e preocupação com o uso racional dos cargos em comissão e funções gratificadas.

        20. Por fim, propõe-se a criação de seiscentos cargos no Quadro de Pessoal do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, na Carreira Previdenciária, sendo duzentos cargos de Analista Previdenciário e quatrocentos cargos de Técnico Previdenciário, com o objetivo de viabilizar a continuidade das atividades do INSS e suprir a carência de pessoal nas suas áreas finalísticas, dando prosseguimento ao processo de formação do quadro de pessoal necessário ao cumprimento da missão institucional do Instituto. Além disso, a criação destes cargos possibilitará a substituição dos prestadores de serviços atualmente terceirizados, cujos contratos tiveram seu fim determinado pelo Tribunal de Contas da União - TCU, bem como o início da estruturação de novas Gerências-Executivas, Agências da Previdência Social e Unidades Avançadas de Atendimento, necessárias para melhorar o atendimento ao cidadão.

        21. Quanto ao disposto nos arts. 16 e 17 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, em relação aos cargos da Agência Nacional de Águas, pode ser considerado plenamente atendido, uma vez que a despesa decorrente do provimento de 110 cargos já se encontra devidamente prevista na Lei Orçamentária Anual, estimada em R$ 1,9 milhão, no ano de 2003. A despesa para o ano de 2004, estimada em R$ 5,2 milhões, constará do Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2004, em fase de elaboração, sendo absorvidas pela margem líquida de expansão para despesas de caráter continuado, calculada e demonstrada no anexo à Lei de Diretrizes Orçamentárias. No ano de 2005, a despesa anualizada de R$ 5,2 milhões reduzirá a margem líquida de expansão para despesas de caráter continuado daquele exercício, o que se mostra compatível com o aumento de receita decorrente do crescimento real da economia previsto, conforme demonstra a série histórica relativa à ampliação da base de arrecadação nos últimos anos. No que se refere ao provimento dos cargos de Agente Penitenciário Federal, já na edição da Medida Provisória nº 110, de 2003, previa-se que as despesas decorrentes correriam à conta das dotações orçamentárias consignadas pela União, autorizada no Quadro VI de que trata o art. 16 da Lei nº 10.640, de 14 de janeiro de 2003. No caso do provimento dos duzentos e sessenta e dois cargos em comissão e das funções gratificadas que se propõe criar, importará despesa de R$ 3.897.007,07; com a extinção de outros trezentos e quarenta e nove cargos em comissão e funções gratificadas, economiza-se R$ 3.897.898,56, o que cobrirá essa transformação de cargos, sem aumento de despesa. Por fim, no caso da criação de cargos na Carreira Previdenciária, o ato de criação de cargos somente gerará custos quando do seu provimento. Considerando que o provimento subordina-se à prévia autorização do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, os custos e o efetivo impacto orçamentário serão indicados quando das autorizações.

        22. A urgência e a relevância das questões aqui relatadas, em vista do caráter emergencial das soluções apresentadas, justificam a edição da presente proposta de Medida Provisória - permitindo, por um lado, a conclusão do concurso público iniciado pela ANA e interrompido em decorrência da fragilidade jurídica da situação referida, o suprimento de veto presidencial derivado de contrariedade ao interesse público, envolvendo correção essencial para que possam ser providos os cargos de Agente Penitenciário Federal, a transformação de cargos em comissão e funções gratificadas, sem aumento de despesa, a fim de permitir a adequada reorganização de órgãos e entidades do Poder Executivo e a criação de cargos na Carreira Previdenciária.

        23. Estas, Senhor Presidente, são as razões que justificam o encaminhamento do presente projeto de Medida Provisória, que ora submetemos à elevada consideração de Vossa Excelência.

Respeitosamente,

Guido Mantega

Marcio Thomaz Bastos

Ricardo Jose Ribeiro Berzoini

Marina Silva