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Presidência
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MENSAGEM Nº 9, DE 5 DE JANEIRO DE 2007.
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do § 1o do art. 66 da Constituição, decidi vetar parcialmente, por contrariedade ao interesse público e por inconstitucionalidade, o Projeto de Lei no 7.361, de 2006 (no 219/06 no Senado Federal), que “Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências”.
Ouvido, o Ministério do Meio Ambiente manifestou-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
Inciso V do art. 3o
“Art. 3o ............................................................
............................................................
V - regulação: definição das condições e fiscalização da prestação dos serviços públicos, em seus aspectos sociais, econômicos, técnicos e jurídicos;
............................................................ ”
Razões do veto
“A definição não está adequada, uma vez que confunde dois conceitos distintos, o de ‘regulação’ e o de ‘fiscalização’. O primeiro se refere à organização do serviço público, que compreende não apenas a definição das condições do serviço prestado nos aspectos sociais, econômicos, técnicos e jurídicos, mas também na sua estruturação quanto à qualidade, direitos e obrigações tanto de usuários quanto de prestadores do serviço, política pública e cobrança, além de inclusão da variável ambiental na regulação. Já as atividades de fiscalização se referem ao acompanhamento, monitoramento, controle e avaliação do serviço e aplicação de penalidades, no sentido de garantir a utilização, efetiva ou potencial, do serviço público.”
Art. 59
“Art. 59. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”
Razão do veto
"Não é recomendável que a Lei da Política Nacional de Saneamento Básico, por sua relevância e complexidade, passe a viger a partir de sua publicação. O veto ao dispositivo é imprescindível, uma vez que todos os agentes relacionados ao saneamento necessitam de um tempo mínimo para se adequarem às normas, havendo, com o veto, 45 dias para a entrada em vigor da Lei.”
Os Ministérios da Saúde e do Meio Ambiente acrescentaram veto aos seguintes dispositivos:
Art. 20
“Art. 20. As disposições dos planos de saneamento básico são determinantes para o poder público que os editou e são referência para os respectivos prestadores dos serviços, na forma das normas legais, regulamentares e contratuais aplicáveis.
............................................................ ”
Razões do veto
“Recomenda-se o veto por entender que a matéria está tratada de forma mais adequada no § 6o, do art. 19, ou seja, o plano de saneamento deve ser de responsabilidade do titular dos serviços e de cumprimento obrigatório pelo prestador do serviço no caso da delegação.”
Art. 28
“Art. 28. São condições prévias para a delegação da prestação de serviços públicos de saneamento básico:
I - a existência de plano de saneamento básico abrangendo pelo menos o serviço a ser delegado;
II - a existência de normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designação da entidade de regulação e de fiscalização;
III - a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação do serviço, nos termos do respectivo plano de saneamento básico.”
Razões do veto
“O disposto nesse dispositivo está contido no art. 11 de forma mais detalhada e apropriada. Portanto, para uma melhor aplicabilidade da Lei e evitar problemas de interpretação é recomendável o veto ao art. 28, por considerá-lo totalmente desnecessário, já que o assunto foi abordado de maneira mais detalhada e precisa no art. 11.”
O Ministério das Comunicações opinou pelo veto ao seguinte dispositivo:
§ 1o do art. 3o
“Art. 3o ............................................................
............................................................
§ 1o As atividades de medição, leitura e entrega de contas e outros documentos relacionados à prestação dos serviços públicos de saneamento básico, efetuadas direta ou indiretamente pelos seus prestadores, não constituem serviços postais.
............................................................ ”
Razões do veto
“O dispositivo em comento se mostra altamente prejudicial às atividades dos Correios, uma vez que terá implicações diretas no atual nível de faturamento, vedando sua participação no segmento de mercado de entrega de contas de concessionárias de serviços públicos.
A sanção do referido dispositivo implicará, de imediato, a perda de receita na ordem de R$ 56 milhões/ano, que corresponde ao faturamento dos atuais contratos de leitura e entrega de faturas de concessionárias de água e esgoto.
Outrossim, a medida terá reflexos motivadores para ações idênticas por parte dos demais segmentos de concessionárias de serviços públicos, como, por exemplo, empresas de luz, telefonia e gás, o que, na hipótese de dispositivo legal semelhante, elevará substancialmente a perda de receita.”
O Ministério dos Transportes manifestou-se pelo veto ao seguinte dispositivo:
§ 2o do art. 3o
“Art. 3o ............................................................
............................................................
§ 2o A utilização de faixas de domínio de rodovias e de logradouros públicos, inclusive do subsolo, para a instalação de infra-estruturas necessárias à consecução de serviços públicos de saneamento básico não poderá ser onerada pela cobrança de preço público, tarifa ou taxa, devendo, quando for o caso, ser decretada a servidão de passagem.
............................................................ ”
Razões do veto
“A proposição produzirá efeitos desastrosos sobre a política de exigir retribuição financeira pelo uso das faixas de domínio das rodovias federais. Na defesa da cobrança e do patrimônio rodoviário apresenta os seguintes argumentos, em síntese:
I - a receita advinda do uso da faixa de domínio é considerada alternativa de obter remuneração, a favorecer a modicidade das tarifas de pedágio (art. 11 da Lei no 8.987, de 1995);
II - a rodovia, mesmo quando concedida, não perde a sua natureza jurídica de bem público de uso comum do povo (art. 99, I, Código Civil Brasileiro), ‘permanecendo, ademais, sujeita a regulamentação e disciplina desse uso pelo poder concedente, titular do serviço concedido’. Assim, a concessão não impede que intervenções sejam realizadas nas respectivas faixas de domínio, visando implantar serviços públicos outros que não o rodoviário, como oleodutos, cabos de fibra ótica, linhas de transmissão de energia elétrica e telefonia, etc;
III - a alternativa para manter o patrimônio rodoviário, outrora utilizado de forma gratuita, ‘foi o chamamento da iniciativa privada, mediante a celebração de contrato de concessão de serviço público rodoviário, com o conseqüente pagamento do pedágio pelos usuários das rodovias concedidas.’ Cobrança esta amparada na legislação, inclusive na Constituição Federal de 1988, art.150, V;
IV - o uso da faixa de domínio não se restringe apenas a sua superfície, mas também às ocupações e travessias em seu subsolo e no espaço aéreo correspondente por serviços outros que não os rodoviários. Dessa maneira, ‘Se para o uso da superfície da rodovia é cobrada a tarifa de pedágio, por que a utilização do seu subsolo ou espaço aéreo deve ser gratuita? Não há justificativa plausível, sobretudo quando se verifica que tais intervenções na faixa de domínio viabilizam o exercício de atividades comerciais com fins lucrativos.’
O extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER regulamentou a matéria, ou seja, a cobrança de licença pela exploração comercial da faixa de domínio nas rodovias federais, cuja disciplina foi mantida pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT. Além disso, a utilização dessas faixas de domínio pelas concessionárias de energia elétrica gratuitamente, com fulcro no Decreto no 84.398, de 16 de janeiro de 1980, outrora se justificava pelo fato de as próprias companhias de energia elétrica e de administração das rodovias serem estatais; hoje, no entanto, são serviços concedidos à exploração pela iniciativa privada. Com relação ao citado Decreto, registra que o Tribunal de Contas da União, Acórdão no 511/2004 - TCU Plenário - Processo TC 006.494/2003-3, submeteu a questão ao Ministro de Estado dos Transportes, visando a sua revogação.”
O Ministério da Saúde manifestou-se, também, pelo veto aos seguintes dispositivos:
§ 3o do art. 3o
“Art. 3o ............................................................
............................................................
§ 3o Os serviços públicos de saneamento básico poderão, mediante lei complementar estadual, constituir função pública de interesse comum.”
Razões do veto
“Propõe-se o veto ao § 3o do art. 3o que prevê a possibilidade da criação de lei complementar estadual.
Isso porque, somente pode ser objeto de uma lei complementar federal a matéria taxativamente prevista na Constituição Federal, sendo certo que, se não houver esta previsão expressa, a matéria deverá ser objeto de uma lei ordinária.
Pelo Princípio da Simetria, em que os princípios estruturantes da Constituição Federal devem ser simetricamente observados pelas ordens estaduais, somente poderá existir Lei Complementar Estadual se houver expressa previsão na Constituição Estadual respectiva, não podendo uma Lei Ordinária Federal, mesmo que de âmbito nacional, prever a possibilidade de criação desta espécie normativa.”
Art. 32
“Art. 32. As tarifas incidentes sobre serviços públicos de saneamento básico serão fixadas pelas entidades reguladoras, devendo o seu valor ser preservado por meio das regras de reajuste e, quando for o caso, de revisão.”
Razões do veto
“Tal artigo é altamente questionável, uma vez que não é de competência das entidades reguladoras fixar as tarifas e sim tratar de aspectos relacionados com a execução do contrato, incluindo a qualidade dos serviços, estabelecendo normas, procedimentos para a fiscalização da prestação, incluindo os aspectos relacionados com os reajustes e as revisões de tarifa. Os aspectos relacionados com os reajustes e revisões de tarifas estão estabelecidos nos arts. 37, 38 e 39. Portanto, propõe-se o veto do art. 32.”
Art. 33
“Art. 33. A cobrança pela prestação do serviço público de abastecimento de água deve ser realizada por meio de tarifas fixadas com base no volume consumido de água.
§ 1o Na inviabilidade de medição, a cobrança a que se refere o caput deste artigo pode ser feita por estimativa e deve levar em conta a renda e o consumo médio de água de cada uma das áreas atendidas.
§ 2o Em situação crítica de escassez de recursos hídricos que obrigue ao racionamento temporário, o sistema de remuneração poderá prever mecanismos de contingência, com o objetivo de administrar a demanda e garantir o equilíbrio financeiro da prestação do serviço.”
Razões do veto
“Esse dispositivo é conflitante com o inciso I do art. 29, pois estabelece a tarifa como a única forma de cobrança pela prestação dos serviços de abastecimento de água. O inciso I do art. 29 ao estabelecer que a tarifa será utilizada de maneira preferencial, admitindo explicitamente a existência de outros preços públicos, aborda a questão de forma mais adequada. Além disso, o art. 33 ao estabelecer que as tarifas serão fixadas com base no volume consumido, seja medido ou estimado, impossibilita a adoção do mecanismo de tarifas mínimas e de tarifas sociais. Tal fato pode inclusive implicar em aspectos de saúde pública, sendo indutor de consumo abaixo do mínimo recomendado, principalmente junto aos consumidores de baixa renda, com menor capacidade de pagamento. Portanto, diante do conflito entre os dois dispositivos mencionados, propõe-se a manutenção do disposto no I do art. 29 e o veto do caput do art. 33.
Em função do veto do caput, o § 1o também deverá ser vetado.
Quanto ao § 2o, o mesmo é totalmente dispensável em função do assunto estar abordado no art. 46, inclusive de forma mais detalhada.”
Art. 34
“Art. 34. A cobrança pela prestação do serviço público de esgotamento sanitário deve ser realizada por meio de tarifas, que poderão ser fixadas com base no volume de água consumido.
Parágrafo único. Aplica-se ao serviço público de esgotamento sanitário o disposto no § 1o do art. 33 desta Lei.”
Razões do veto
“Aplica-se ao art. 34 as mesmas considerações feitas no art. 33. Portanto, a proposição é de que o mesmo seja também objeto de veto.”
§ 4o do art. 42
“Art. 42. ............................................................
............................................................
§ 4o Na hipótese de não haver entidade reguladora, o cálculo do crédito a que se refere o caput deste artigo levará em consideração o valor atualizado dos bens, a ser feito por meio de avaliação realizada por peritos de reconhecida idoneidade e independência, escolhidos de mútuo acordo entre o prestador e o poder concedente, ficando o valor da avaliação sujeito a correção monetária até a data do efetivo pagamento da indenização.”
Razões do veto
“O art. 42, conforme aprovado, pode levar, ao admitir a hipótese de inexistência de entidade reguladora, a interpretação de que pode haver a possibilidade de prestação dos serviços sem regulação. Vale lembrar que pela regulamentação proposta a regulação é a regra, não se admitindo exceções. Portanto, é obrigatório a existência de entidade reguladora. Quanto a transição, relacionada com os antigos termos de concessões, anterior a aprovação da nova regulamentação, os procedimentos estão previstos no Capítulo X - Disposições Finais, art. 58, o qual modifica a Lei no 8.987, de 1995, Lei de Concessões. Portanto, a transitoriedade e os procedimentos para dirimir os conflitos relacionados com a avaliação, indenização e créditos de bens reversíveis estão previstos no art. 58.”
O Ministério da Justiça manifestou-se assim:
Inciso XII do art. 23
“Art. 23. ............................................................
............................................................
XII - penalidades pelo descumprimento de normas.”
............................................................ ”
Razões do veto
“Quanto ao mérito, registra-se que o inciso XII do art. 23 da proposição concede à entidade reguladora permissão para expedir normas relativas à imposição de penalidades pelo descumprimento de regras. Entretanto, constata-se que o Projeto de Lei não define as infrações, nem as penalidades que podem ser aplicadas. Tampouco cabe à entidade reguladora legislar a respeito, sob pena de ferir o princípio da reserva legal que limita o exercício da função punitiva do Estado somente às infrações definidas em lei, o que exclui a possibilidade de criação de infrações, ainda que administrativas, no âmbito de qualquer dos poderes do Estado que não seja o Legislativo.”
O Ministério do Trabalho e Emprego acrescentou veto ao seguinte dispositivo:
§ 7o do art. 50
Art. 50. ............................................................
............................................................
§ 7o Não terão acesso a recursos orçamentários federais e acesso a financiamentos com recursos do FGTS e do FAT as concessões outorgadas de forma onerosa, não se considerando ônus a assunção, por novo prestador, de dívidas relacionadas à prestação do serviço.”
Razões do veto
“Visa o Projeto de Lei, nesse aspecto, evitar que o usuário seja onerado com o repasse, para a tarifa, do valor pago a título de outorga de concessão, daí a negativa de acesso a recursos federais.
Ao negar acesso a recursos baratos ou mesmo não onerosos - OGU, FGTS e FAT -, o Projeto de Lei inverte essa lógica. Ou seja: o usuário será onerado mais ainda, porquanto o concessionário tomará recursos mais caros no mercado - com maior taxa de juros e menor prazo -, para cumprir às exigências de adequada prestação dos serviços outorgados, e claro, repassará os custos à tarifa, certamente impondo ao usuário um ônus maior que aquele oriundo do pagamento pela concessão.
A prosperar essa inovação legislativa, gerar-se-á impedimento para que haja fomento de investimentos pelos prestadores de serviços na implantação, modernização e outras melhorias no setor, haja vista que os recursos do FAT e do FGTS constituem principais fontes de recursos de menores encargos para financiamento de diversos setores econômicos, inclusive o de saneamento básico.”
Os Ministérios da Fazenda e do Trabalho e Emprego também opinaram pelo veto ao seguinte dispositivo:
Art. 54
“Art. 54. Os investimentos feitos em ativos permanentes imobilizados de serviços públicos de saneamento básico, com recursos próprios dos titulares ou dos prestadores, ou com recursos originários da cobrança de tarifas, poderão ser utilizados como créditos perante a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – COFINS e a Contribuição para o Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PIS/PASEP.”
Razões do veto
“Entende-se que o art. 54 do Projeto de Lei configuraria óbvia renúncia de receita tributária, não-acompanhada do prévio cumprimento das condições estabelecidas pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, na medida em que prevê como créditos a pagar, para efeito de apuração da COFINS e do PIS/PASEP, os valores correspondentes a investimentos em ativo permanente. Essa medida poderá trazer graves repercussões sobre o alcance das metas de equilíbrio fiscal. Ademais, uma série de providências foram adotadas ao final de 2005 com o intuito de reduzir a carga tributária no âmbito do Governo Federal. O resultado vem sendo verificado ao longo deste ano, com a observação de uma arrecadação relativamente menor. Assim, permitir desoneração adicional de tributos significaria dificuldades para a manutenção das despesas sociais em níveis satisfatórios, reduziria a capacidade de o Estado investir e geraria riscos adicionais para o cumprimento das metas fiscais compatíveis com a redução da dívida pública.”
Os Ministérios da Fazenda e do Trabalho e Emprego e da Justiça acrescentaram, ainda, veto ao seguinte dispositivo:
Art. 56
“Art. 56. A Lei no 8.036, de 11 de maio de 1990, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 9o-A:
‘Art. 9o-A O FGTS poderá investir diretamente, ou por meio dos seus agentes financeiros, em Fundos de Investimento e Participações, na aquisição de cotas de Fundos de Direitos Creditórios e em outros fundos criados para investimento em saneamento e infra-estrutura, assim como na aquisição de ações representativas do capital social e em debêntures de empresas de saneamento e infra-estrutura.
Parágrafo único. O Conselho Curador do FGTS regulamentará o disposto no caput deste artigo, estabelecendo os critérios e condições específicas de aplicação, assegurando a boa aplicação dos recursos e o equilíbrio financeiro do FGTS.’”
Razões do veto
“Outro dispositivo do Projeto de Lei merecedor de atenção é o art. 56, que franqueia a aplicação de recursos do FGTS em fundos de investimento e participações, fundos de direitos creditórios, ações representativas de capital social e debêntures de empresas de saneamento e infra-estrutura. Ocorre que, quando da instituição do FGTS, pretendeu-se, além de substituir as regras de indenização ao trabalhador celetista, obter os recursos necessários à política habitacional, de saneamento básico e de infra-estrutura - urbana apenas -, conforme determina o art. 9o da mesma Lei no 8.036, de 1990.
Por conseguinte, pela inclusão de mais um artigo (art. 9o-A) na Lei no 8.036, de 1990, conforme pretendido pelo art. 56 do Projeto de Lei em análise, amplia-se consideravelmente o leque de aplicações dos recursos, facultando-se também as participações em outros fundos, a formação do capital de empresas e a aquisição de debêntures, desde que pelo menos indiretamente relacionadas a saneamento e infra-estrutura. Além de desvirtuar substancialmente o escopo original da Lei no 8.036, de 1990, de inversão direta nas ações de habitação, saneamento básico e infra-estrutura urbana exclusivamente, como nela previsto, passando a financiar terceiros, ainda que indiretamente relacionados àquelas atividades, sujeita-se o Fundo à deterioração de sua capacidade financeira, sem resultados positivos palpáveis nesses setores. E mais: as alterações propostas poderão comprometer a atual política governamental de redução do nível de desemprego no País, uma vez que a implementação de tal política é feita fundamentalmente com recursos do Fundo, por meio do financiamento de atividades intensivas no uso de mão-de-obra.”
Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar os dispositivos acima mencionados do projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.
Brasília, 5 de janeiro de 2007.Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 4.1.2007
