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SÚMULA Nº 7, de 2015.
A COMISSÃO MISTA DE REAVALIAÇÃO DE
INFORMAÇÕES, tendo em vista o disposto no inciso
III do art. 10 do seu Regimento Interno, aprovado por meio da Resolução nº 1,
de 21 de dezembro de 2012,
RESOLVE:
Art.
1º Fica aprovada a seguinte Súmula:
Súmula CMRI nº 7/2015
“CONSELHOS PROFISSIONAIS –
Não são cabíveis os recursos de que trata o art. 16 da Lei nº 12.527, de 2011, contra decisão tomada por autoridade
máxima de conselho profissional, visto que estes não integram o Poder Executivo
Federal, não estando sujeitos, em consequência, à
disciplina do Decreto nº 7.724/2012.”
Justificativa
Votos-vista do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) que apreciaram os recursos relativos
aos processos nº 00217.000583/2014-47 e nº 00217.000302/2014-56, interpostos à
Comissão Mista de Reavaliação de Informações (CMRI) na forma do art.
24 do Decreto nº 7.724 , de 16 de maio de 2012,
mediante o qual os recorrentes requerem a revisão das decisões proferidas em
pedidos de acesso à informação dirigidos ao Conselho Regional de Medicina
Veterinária do Paraná (CRMV-PR) e ao Conselho Regional de Química da Nona
Região (CRQ/IX), respectivamente, aprovados por unanimidade pela CMRI na 30ª
Reunião, ocorrida no dia 25 de março de 2015:
“Tenho a opinião de que os conselhos
profissionais não integram a estrutura do Poder Executivo federal não estando a
sua administração vinculada ao Estado. Acerca da questão, o
Parecer Jurídico nº 0911-7.14/2014/AGD/CGU/AGU, expedido pela Consultoria
Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão
encarregado da organização administrativa do Governo Federal (Decreto
nº 8.189, de 21/01/2014), assim discorreu:
“No entanto, os conselhos profissionais não se
constituem com a participação do Estado em seu órgão dirigente, que é composto
integralmente por representantes da própria classe disciplinada pela entidade,
eleitos por seus associados, e consequentemente são estes que também elaboram
os regulamentos a serem seguidos na área de atuação da entidade. A
Administração Pública não influencia suas decisões. Além disso, os recursos de
que dispõe são oriundos das contribuições pagas pela respectiva categoria, não
lhes sendo destinados recursos orçamentários nem fixadas despesas pela lei
orçamentária anual.
Em razão das características acima apontadas, a Lei nº 9.649,
de 1998 admitiu a delegação da atividade de fiscalização profissional a
entidades de direito privado. Contudo, o Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 1.717/DF, julgou inconstitucional o disposto no art. 58 do
referido ato normativo, por entender indelegável a uma entidade privada a atividade típica de Estado, que abrange o poder
de polícia, o de tributar e o de punir, no que concerne ao exercício de
atividades profissionais regulamentadas, verbis:
EMENTA: DIREITO
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649,
DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS
DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada a Ação,
quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o
pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais,
declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do
mesmo art. 58. 2. Isso porque a
interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo
único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no
sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada,
de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e
de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais
regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime.
É importante atentar que o precedente em tela se
trata de decisão proferida em processo objetivo, no qual, portanto, não foram
analisadas todas as peculiaridades inerentes ao regime jurídico a ser
considerado em relação aos conselhos de fiscalização profissional, bem como a
análise da constitucionalidade do modelo já posto, restringindo-se o âmbito de
discussão, neste julgamento, à matéria disposta no art. 58, caput
e §§ 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º da lei impugnada.
Segundo Carlos Ari Sundfeld e Jacintho
Arruda Câmara:
“Para classificar tais entidades de modo adequado é
necessário considerar todas as suas características. O equívoco que
se observa em boa parte das propostas de interpretação está em privilegiar um
tipo de característica em detrimento de outro. Como não se encontra, entre as
categorias tradicionais de classificação, um modelo que apresente as
peculiaridades das entidades de fiscalização profissional, acaba-se
estabelecendo uma dicotomia, na qual só restaria como opção enquadrá-las como
parte da Administração indireta ou como entidade privada.
A superação desse impasse se dá com a separação de
duas realidades distintas: a natureza pública, de um lado, e a estatal, de
outro. Todavia, por vezes esta distinção é esquecida. De um modo geral se
pretende vincular a natureza de direito público à estrutura burocrática que
integra o Estado. A premissa da qual se parte é a de que, por ser público, o
ente também seria, necessariamente, estatal. A recíproca também é tida como
verdadeira. Desta outra forma entende-se que se não for estatal, o ente só
poderia ostentar natureza jurídica de direito privado.
Acontece que não há relação necessária entre
possuir natureza de direito público e integrar a estrutura estatal. Deveras,
não é todo ente estatal que apresenta regime jurídico de direito público, bem
como não é necessário que todo ente público faça parte da estrutura estatal.
(...)
Referidas entidades são públicas por determinação
da própria lei que as instituiu. A razão para atribuir esse regime jurídico é
fácil de identificar. Algumas das funções para as quais essas entidades foram
criadas envolvem o exercício de poder de autoridade, atributo típico de Poder
Público. Tais competências dizem respeito, por exemplo, à habilitação de
pessoas para o exercício profissional, à edição de regulamentos sobre práticas
profissionais, à aplicação de sanções disciplinares, entre outras.
Prerrogativas e sujeições tipicamente públicas
também lhes foram atribuídas. As entidades são autorizadas por lei a cobrar
anuidades de seus membros, podendo, no caso de inadimplência, lançar mão de
execução fiscal; gozam de imunidade de impostos; sujeitam-se a controle do
Tribunal de Contas, para citar alguns exemplos de aplicação mais freqüente e incontroversa do regime jurídico de direito
público.
Nada disso, porém, significa dizer que as entidades
de fiscalização profissional foram tratadas por lei como parte integrante da
Administração. Muito pelo contrário. Acompanhando uma tendência presente no
direito comparado, a regulação das atividades profissionais no Brasil foi
atribuída a entidades de caráter corporativo, com personalidade de direito
público, mas visivelmente destacadas da estrutura burocrática estatal.”[1]
Com efeito, os conselhos profissionais são regidos
por um regime jurídico especial que os diferencia das típicas autarquias. Isto
porque, ao contrário destas, são dotados, como aduz Diogo de Figueiredo Moreira
Neto, de “total autonomia em relação à
entidade política matriz”.[2] No
ponto, vale citar a lição de Lucas Rocha Furtado, que reconhece, assim como
Carlos Ari Sundfeld e Jacintho
Arruda Câmara, que as entidades em comento não
integram a Administração Pública:
“Dado que são autarquias, a elas se aplica o
Direito Público, porém, em função de particularidades que lhes são próprias,
de forma mitigada. A Constituição Federal dispõe, por exemplo, que a
criação de cargos, empregos ou funções públicas depende de lei. Seria,
portanto, necessária a aprovação de lei federal para
criar um emprego de secretária ou ascensorista ou qualquer outro para o
Conselho de Educação Física, por exemplo?
Parece-nos que a observância das normas públicas
não pode ocorrer de forma plena ou absoluta sob pena
de se mostrar, por vezes, totalmente absurda.
São autarquias especiais. A sua especialidade – e
neste ponto não podem ser confundidas com as autarquias em regime especial –
está no fato de que não integram a Administração Pública. Elas não se
subordinam ou vinculam a nenhuma outra entidade. No desempenho de suas
atribuições, devem dispor de plena e absoluta liberdade administrativa,
gerencial, financeira, orçamentária, tendo como limite a lei que as criou e os
princípios constitucionais.”[3]
Veja-se que a particular disciplina a que se
submetem os conselhos de fiscalização profissional não é idêntica àquela das
típicas autarquias públicas, mas é outra, de natureza híbrida, em que até lhe
são aplicáveis algumas normas de direito público, mas sem lhes retirar a
característica essencial da ampla independência, autonomia e atuação
desatrelada da administração pública federal, o que as aproxima das entidades
paraestatais. Pode-se afirmar, portanto, que os conselhos profissionais não se
submetem às mesmas normas que regem as entidades que tradicionalmente integram
administração pública indireta.
Nesse sentido, transcrevo alguns trechos do voto do
Ministro Maurício Corrêa, por ocasião do julgamento do MS nº 21.797/RJ:
“Mesmo
que esses Conselhos sejam autarquias, segundo a definição de uns, porém nunca
deixarão de ser autarquias
corporativas peculiares, em seu sentido particularíssimo, contudo, jamais
aquelas especiais integrantes indiretas do Serviço Público, como tal organizado
em carreira à imagem do estampado dogmaticamente na Constituição.
(...)
Seria um
contra-senso que a ação
estatal se fizesse em setor de exclusiva
atuação da iniciativa privada, para impor o cumprimento de certo regime
para os seus empregados, de que defluiriam prerrogativas, privilégios, ônus e
encargos, que ao Estado não é dado constranger ao ente paraestatal a que o
faça. Nenhuma lei criou cargos públicos em Conselhos Profissionais, e seria
absolutamente inadmissível, inconcebível e ininteligível mesmo, que por uma
interpretação analógica e ampliativa, viesse o Estado a exigir que essa
categoria de empregados se convertesse em servidores públicos, circunstância
que por si só já acarretaria a ele mesmo, pesados ônus, decorrentes das consequências
dessa absurda metamorfose.”
Em posição semelhante, dispôs o Tribunal de Contas
da União, no recurso de reconsideração do Conselho Regional de Nutrição da 5ª
Região, TC 010.983/2000-6, contra a decisão prolatada na sessão de 31.10.2000
(relação nº 80/2000), Acórdão nº 042/2002, 1ª Câmara:
“...a posição reiterada dessa Corte tem sido no sentido de que os conselhos
profissionais encontram-se obrigados a promover concurso publico previamente à
contratação de pessoal. No sentido dessas decisões, concurso público é, dentre
outras características, aquele amplamente divulgado ao conhecimento público, no
qual restem pública e previamente estabelecidos os requisitos para candidatura
e a sistemática de avaliação dos candidatos, e garantam objetividade na
avaliação. Não há como considerar que meros processos seletivos de publicidade
e isonomia limitados, atendem aos ditames constitucionais incidentes sobre
entidades regidas pelo direito público (art. 37,
inciso II, da CF). Ressalto, aqui, não se estar
afirmando que os conselhos devem promover concurso público nos moldes da Lei n.
8.112/90, mas sim conforme determinação e
princípios constitucionais, nos moldes, por exemplo, daqueles já promovidos por
diversas empresas estatais.”
Pode-se concluir que o regime a que estão
submetidos os conselhos profissionais não se adequam completamente às
prescrições constitucionais pertinentes ao regime jurídico das entidades de
direito público que integram a Administração Pública, bem como não se
compatibiliza com a disciplina prevista no Decreto-Lei nº
200/67.
Os conselhos de fiscalização profissional não foram
concebidos como entes vinculados ao Estado, e dessa forma se desenvolveram, sem
qualquer ingerência estatal em relação à estrutura, administração, com seus
dirigentes eleitos diretamente pelos próprios associados, o mesmo ocorrendo
quanto à sua receita, não estando submetidas a qualquer controle por parte da
administração centralizada, apenas ao controle externo, ligado aos poderes
Judiciário e Legislativo, mas sem vincular-se ou subordinar-se a qualquer órgão
público, portanto, sem admitir qualquer influência do Estado na sua
administração.
Com efeito, seu desenvolvimento como entidades corporativas
fechadas, com estrutura e funcionamento completamente apartado da administração
pública federal, demonstra ainda uma independência ampla do Estado, não apenas
nos seus aspectos estruturais, ligados à sua organização, completamente alheios
à disciplina prevista no Decreto-Lei nº 200, de 1967, mas também quanto ao
regime jurídico aplicado em relação aos seus bens, receitas, despesas,
finanças, contabilidade, compras, contratos e pessoal.”
Pelos fundamentos expostos, a natureza pública das
entidades de fiscalização profissional não implica que integrem a estrutura do
Estado nem tampouco que façam parte do Poder Executivo federal.
Em consequência, o Decreto nº 7.724,
de 2012, que regula os procedimentos de garantia do acesso às
informações no âmbito do Poder Executivo federal, é inaplicável no caso
concreto.
No que toca à aplicabilidade da Lei
nº 12.527, de 2011 aos conselhos profissionais, embora seu art.
1º, que trata de sua abrangência subjetiva, não tenha feito menção expressa a
estes órgãos, declara que se trata do regulamento legal do
inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal que
dispõe acerca do direito à informação a ser obtida perante os órgãos de
natureza pública. Portanto, entendo pela aplicabilidade das
regras legais aos conselhos profissionais que detém autonomia para regular seus
procedimentos internos na forma como entenderem cabível.”
Assim,
apesar de geralmente constituídas sob a forma de autarquias, o que resulta na
submissão ao regime de acesso à informação previsto na Lei de Acesso a
Informação, a natureza pública singular das entidades de fiscalização
profissional não implica que integrem a estrutura do Estado nem tampouco que
façam parte do Poder Executivo federal, de modo que não cabe atribuir à CGU e à
CMRI o poder revisional das respostas a pedidos de acesso às informações
proferidas por conselhos profissionais.
Diante disso, a CMRI entende ser aplicável a Lei de
Acesso à Informação (Lei
nº 12.527/2012) aos conselhos profissionais, não sendo
aplicável, contudo, os recursos de que tratam o art. 16 da Lei às decisões
exaradas pelas autoridades máximas dos conselhos profissionais. Igualmente
inaplicável a esses órgãos é o Decreto nº 7.724,
de 2012, que regulamenta, no âmbito do Poder Executivo federal,
a Lei de Acesso a Informação.
Membros
LEILA DE MORAIS
Casa Civil
Presidente
Gen. GERALDO ANTÔNIO MIOTTO
Gabinete de Segurança Institucional
JOÃO PEDRO CORRÊA COSTA
Ministério das Relações Exteriores
CARLOS AUGUSTO MOREIRA ARAÚJO
Ministério da Fazenda
MARCO ANTÔNIO JULIATTO
Secretaria de Direitos Humanos
FERNANDO LUIZ ALBURQUERQUE FARIA
Advocacia-Geral da União
GILBERTO WALLEU JÚNIO
Controladoria-Geral
da União
MARIVALDO DE CASTRO
PEREIRA
Ministério da Justiça
GUILHERME ESTRADA
RODRIGUES
Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão