MENSAGEM Nº 237, DE 18 DE MAIO DE 2022

Senhor Presidente do Senado Federal, 

Comunico a Vossa Excelência que, nos termos previstos no § 1º do art. 66 da Constituição, decidi vetar parcialmente, por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, o Projeto de Lei nº 4.576, de 2021 (Projeto de Lei nº 486, de 2017, no Senado Federal), que “Dispõe sobre a Associação de Representação de Municípios; e altera a Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil)”. 

Ouvida, a Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo veto aos seguintes dispositivos do Projeto de Lei:

Parágrafo único do art. 1º

“Parágrafo único. Para os fins de participação em Associação de Representação de Municípios, o Distrito Federal será considerado como Município.” 

Razões do veto

“A proposição legislativa estabelece que, para os fins de participação em Associação de Representação de Municípios, o Distrito Federal seria considerado como Município.

Entretanto, a proposição legislativa incorre em vício de inconstitucionalidade, ao autorizar o Distrito Federal a ser representado judicialmente pelas referidas associações, visto que compete à Procuradoria-Geral do Distrito Federal o desempenho das atividades jurídica, consultiva e contenciosa na defesa dos interesses da pessoa jurídica de direito público Distrito Federal, não cabível a uma associação representativa (pública ou privada) vir a representá-lo judicial ou extrajudicialmente, sob pena de violação do disposto no art. 132 da Constituição (cf. ADI nº 5773, nº 4261 e nº 4843-MC).” 

Alínea “b” do inciso I e parágrafo único do art. 2º

“b) associação pública, na forma da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005;”

“Parágrafo único. Quando adotarem a forma de associação pública, as Associações de Representação de Municípios observarão as normas da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, sobre a constituição e extinção das associações públicas, a retirada de entes associados, a admissão de pessoal e a contratação de bens e serviços, afastada a aplicação dos dispositivos desta Lei que tratem do mesmo tema.” 

Razões dos vetos

“A proposição legislativa dispõe que os Municípios poderiam organizar-se, para fins não econômicos, em associação, observada a constituição da entidade como associação pública, na forma da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005. Estabelece, ainda, que, quando adotassem a forma de associação pública, as Associações de Representação de Municípios observariam as normas da Lei nº 11.107, de 2005, no que concerne à constituição e à extinção das associações públicas, à retirada de entes associados, à admissão de pessoal e à contratação de bens e serviços, afastada a aplicação dos dispositivos da Lei em apreço que tratassem do mesmo tema.

Entretanto, a proposição legislativa incorre em vício de inconstitucionalidade, uma vez que não pode autorizar a criação de associação representativa com personalidade jurídica de direito público distinta da prevista no art. 241 da Constituição e na Lei nº 11.107, de 2005, cujo objeto se restringe à gestão associada de serviços públicos.

Nesse sentido, ressalta-se que o formato ‘associação pública representativa’ caracteriza-se como ente público interfederativo, de natureza autárquica, o qual deve integrar a administração pública indireta de todos os Municípios filiados. Esse tipo de cooperação ou de agrupamento interfederativo, materializado a partir da criação de pessoa jurídica distinta dos entes associados, somente seria juridicamente possível mediante autorização expressa do Constituinte, para o fim específico de gestão associada de serviços públicos.

Desse modo, se não dotada de autorização excepcional e específica, lei ordinária federal não poderia criar entidade pública autárquica interfederativa que integrasse simultaneamente a administração indireta de todos os entes federativos consorciados, a teor do art. 6º da Lei nº 11.107, de 2005, que só autoriza a constituição de associações públicas com conceito de consórcio público se adstrito ao que foi estatuído no art. 241 da Constituição. Do contrário, seria tolerar a ampliação do escopo delineado pelo próprio art. 241 da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998 (cf. Recurso Extraordinário nº 120.932, julgado em 24.03.1992).” 

§ 3º do art. 7º

“§ 3º Os Tribunais de Contas exercerão controle externo de forma indireta sobre as associações, por ocasião da apreciação das contas dos Municípios associados.” 

Razões do veto

“A proposição legislativa dispõe que os Tribunais de Contas exerceriam controle externo de forma indireta sobre as associações, por ocasião da apreciação das contas dos Municípios associados.

Entretanto, apesar da boa intenção do legislador, a proposição legislativa contraria o interesse público, uma vez que o dispositivo não pode afastar a fiscalização, pelos Tribunais de Contas Estaduais, das associações públicas, as quais integram a administração pública indireta de cada ente municipal.

Ademais, o art. 70, art. 71 e art. 75 da Constituição e as respectivas Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais já disciplinam a atuação das Cortes de Contas e, portanto, é desnecessária a previsão da forma de fiscalização em lei civil.” 

Ouvidos, o Ministério da Justiça e Segurança Pública e a Advocacia-Geral da União manifestaram-se pelo veto ao seguinte dispositivo do Projeto de Lei: 

Parágrafo único do art. 3º

“Parágrafo único. Competirá privativamente às Associações de Representação de Municípios, de que tratam as alíneas ‘a’ e ‘b’ do inciso I do caput do art. 2º desta Lei, a indicação de membros para a composição de conselhos, comitês, fóruns, grupos de trabalho e outros órgãos colegiados de âmbito federal, estadual ou regional, instituídos para o acompanhamento, o monitoramento, a discussão e/ou deliberação de assuntos de interesse comum de Municípios e do Distrito Federal.” 

Razões do veto

“A proposição legislativa dispõe que competiria privativamente às Associações de Representação de Municípios de que tratam as alíneas ‘a’ e ‘b’ do inciso I do caput do art. 2º da Lei em apreço a indicação de membros para a composição de conselhos, comitês, fóruns, grupos de trabalho e outros órgãos colegiados de âmbitos federal, estadual ou regional, instituídos para o acompanhamento, o monitoramento, a discussão e/ou deliberação de assuntos de interesse comum de Municípios e do Distrito Federal.

Todavia, a proposição legislativa padece de inconstitucionalidade, uma vez que contraria o pacto federativo de que trata o art. 18, da Constituição. A União ou os estados podem optar por outros critérios de representação em seus colegiados. Ademais, o dispositivo poderia impedir a representação dos Municípios não associados, o que iria de encontro ao princípio da liberdade associativa, violando o direito fundamental à Liberdade de associação do Município, que decorre dos incisos XVII e XX do art. 5º e art. 8º da Constituição.

Além disso, ao versar sobre matéria de iniciativa do chefe do Poder Executivo, a proposição legislativa incorre em vício de iniciativa e em ofensa ao princípio da separação dos Poderes e viola, respectivamente, o disposto no art. 2º e na alínea ‘e’ do inciso II do § 1º do art. 61 da Constituição.

Outrossim, a medida caracteriza interferência ilegítima do Legislativo sobre o Executivo (federal e estadual), uma vez que não cabe atribuir a associação pública ou privada a competência para a escolha de membros de colegiados federais e estaduais, pois compete ao Chefe do Poder Executivo decidir sobre a organização e o funcionamento dos órgãos colegiados pertencentes à sua estrutura administrativa, bem como sobre a indicação dos membros que comporão tais colegiados nos âmbitos federal e estadual, por meio de lei ou de decreto autônomo, conforme o disposto na aliena ‘a’ do inciso VI do caput do art. 84 da Constituição (cf. STF, ADI 2806; ADI 2.295/RS; ADI 2654).” 

Essas, Senhor Presidente, são as razões que me conduziram a vetar os dispositivos mencionados do Projeto de Lei em causa, as quais submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.

Este texto não substitui o publicado no DOU de 19.5.2022