MENSAGEM Nº 9, DE 13 DE JANEIRO DE 2021

Senhor Presidente do Senado Federal, 

Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do § 1^o do art. 66 da Constituição, decidi vetar parcialmente, por contrariedade ao interesse público e inconstitucionalidade, o Projeto de Lei Complementar nº 101, de 2020, que “Estabelece o Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal e o Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal; altera a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a Lei Complementar nº 156, de 28 de dezembro de 2016, a Lei Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017, a Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020, a Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, a Lei nº 12.348, de 15 de dezembro de 2010, a Lei nº 12.649, de 17 de maio de 2012, e a Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências”. 

Ouvido, o Ministério da Economia manifestou-se pelo veto aos seguintes dispositivos: 

Art. 7º

“Art. 7º Os recursos liberados anualmente por meio do Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal deverão observar os limites estabelecidos nos termos do § 4º do art. 1º para os entes aptos a receber garantia da União.” 

Razões do veto

“A propositura indica que os recursos liberados anualmente por meio do Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal (PEF) deverão observar os limites individualizados para contratação de dívidas em percentual da receita corrente líquida, de acordo com a capacidade de pagamento apurada conforme metodologia definida pelo Ministério da Economia, para os entes aptos a receber a garantia da União.

Entretanto, a propositura contraria o interesse público ao equiparar os entes com e sem capacidade de pagamento, o que decorrerá impacto fiscal das obrigações financeiras a serem honradas, uma vez que ao estabelecer que os recursos liberados no PEF, os quais são destinados aos entes inelegíveis à obtenção de garantia da União (‘C’ ou ‘D’) deverão observar os limites individualizados estabelecidos no PATF, os quais, por sua vez, visam entes que possuem capacidade de pagamento (‘A’ ou ‘B’), conforme critério estabelecido em portaria pelo Ministério da Economia.” 

Art. 12-A da Lei Complementar nº 156, de 28 de dezembro de 2016, alterado pelo art. 10 do projeto de lei complementar

“Art. 12-A. A União poderá adotar nos contratos de refinanciamento de dívidas celebrados com os Estados e o Distrito Federal com base na Lei nº 8.727, de 5 de novembro de 1993, mediante celebração de termo aditivo, prazo adicional de até 360 (trezentos e sessenta) meses para o pagamento das dívidas refinanciadas cujos créditos sejam originalmente detidos pela União ou por ela adquiridos.

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§ 2º O prazo adicional referido no caput será acrescido ao prazo originalmente previsto de 240 (duzentos e quarenta) meses, constante do § 10 do art. 1º da Lei nº 8.727, de 5 de novembro de 1993.

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§ 5º-A. Aplica-se aos contratos de que trata a Lei referida no caput, a partir da data de assinatura do termo aditivo, a redução da taxa de juros e a mudança de índice de atualização monetária, quando indexado ao Índice Geral de Preços do Mercado (IGP-M), para as condições previstas nos incisos I e II do art. 2º da Lei Complementar nº 148, de 25 de novembro de 2014.

§ 6º O prazo para a assinatura do termo aditivo a que se refere o caput deste artigo se encerra em 31 de dezembro de 2021.

§ 7º A concessão do prazo adicional de até 360 (trezentos e sessenta) meses de que trata o caput deste artigo depende da renúncia ao direito sobre o qual se fundam eventuais ações judiciais que tenham por objeto a dívida ou o contrato ora renegociados, sendo causa de rescisão do termo aditivo a manutenção do litígio ou o ajuizamento de novas ações.” 

Razões do veto

“A propositura indica que a União poderá adotar nos contratos de refinanciamento de dívidas celebrados com os Estados e o Distrito Federal prazo adicional de 360 (trezentos e sessenta) meses acrescido aos 240 (duzentos e quarenta) meses originalmente previstos, sob condição de renúncia ao direito sobre ações judiciais que tenham por objeto dívida ou contrato em renegociação, para pagamento de dívidas refinanciadas cujos créditos sejam originalmente detidos pela União ou por ela adquiridos, por meio da assinatura de termo aditivo, ao qual se aplicará redução de taxas de juros e mudança de índice de atualização monetária (se indexado ao IGPM-M), que será assinado até 31/12/21.

Entretanto, a referida proposição contraria o interesse público, uma vez que reabre indistintamente renegociação de financiamento de dívidas, e termina por abarcar contratos já refinanciados anteriormente, mas ainda não quitados e não cumpridos, o que pode impactar negativamente as contas públicas, tais como os celebrados no âmbito da Lei nº 8.727, de 1993 e dos previstos pela Lei Complementar nº 148, de 2014, que já foram objeto de alongamento de prazo.” 

Inciso I do § 4º do art. 7º-B da Lei Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017, inserido pelo art. 13 do projeto de lei complementar

“I - ocorreram no exercício avaliado as situações previstas nos arts. 65 ou 66 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, no caso das inadimplências previstas no inciso III.” 

Razões do veto

“A propositura legislativa indica que não configurará descumprimento das obrigações do Plano se o ente não cumprir as metas e os compromissos fiscais estipulados, caso o Conselho de Supervisão conclua que, nos termos do regulamento, esse descumprimento ocorreu em exercício durante situações de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional ou pela Assembleia Legislativa Estadual, ou de PIB com crescimento real baixo ou negativo.

Entretanto, a medida contraria o interesse público, visto que o acionamento da regra  impactará o cumprimento dos  principais deveres do Estado dentro do Regime de Recuperação Fiscal (RRF), além do projeto não estabelecer critérios a respeito do que pode ser definido como calamidade pública ou mesmo o prazo desta.

Outrossim, o dispositivo virá a agravar a situação fiscal desses Estados, o que poderá levar a uma situação de insolvência total a depender do tempo de duração da condição de calamidade reconhecido, haja vista que os deveres do Estado visam, justamente, corrigir os desvios entre receitas e despesas que enfrentam esses entes.” 

Alínea “c” do inciso IV do art. 8º da Lei Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017, alterada pelo art. 13 do projeto de lei complementar

“c) vacância de cargo efetivo ou vitalício;” 

Razões dos vetos

“A propositura legislativa indica, como exceção ao rol das vedações ao Estado durante a vigência do Regime de Recuperação Fiscal, a possibilidade de admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, salvo para reposição de cargos de chefia e direção e assessoramento que não acarretem aumento de despesa, contratação temporária, e vacância de cargo efetivo ou vitalício.

Entretanto, contraria interesse público ao desmembrar a possibilidade em alíneas, pois  possibilita que sejam admitidas ou contratadas reposições de pessoal para o caso de vacância de cargo efetivo ou vitalício mesmo que acarretem aumento de despesa, tendo em vista que não foi definida a data base para calcular o estoque de vacâncias que deve ser reposto, abrindo margem para aquelas anteriores ao ingresso ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF), o que poderia aumentar as contratações no RRF, considerando cargos que foram vagos ao longo das últimas décadas, aumentando-se, assim, as despesas com pessoal, que correspondem à maior parte das despesas correntes dos Estados.

Ressalta-se, que o veto não é impedimento absoluto para a contratação de pessoal para reposição de vacância de cargo efetivo ou vitalício, uma vez que o § 2º do mesmo artigo dispõe que as vedações, desde que expressamente previstas no plano, poderão ser excepcionalmente ressalvadas, a partir do 4º exercício de vigência, sendo que ato do Ministro de Estado da Economia disciplinará a aplicação do referido dispositivo.” 

§ 4º do art. 11 da Lei Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017, alterado pelo art. 13 do projeto de lei complementar

“§ 4º Para fins do disposto neste artigo, estão dispensados os requisitos legais exigidos para a contratação de operações de crédito e para a concessão de garantia, inclusive aqueles dispostos na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, observado o disposto no art. 10-A desta Lei.” 

Razões do veto

“A propositura legislativa dispensa os requisitos legais exigidos para a contratação de operações de crédito e para concessão de garantia, incluindo aqueles dispostos na LRF, enquanto vigorar o Regime de Recuperação Fiscal (RRF), para os fins citados nos incisos deste artigo, situações para antes dos 3 (três) primeiros exercícios de vigência do Regime, tendo em vista a disposição de se observar o art. 10-A que, por sua vez, regula as dispensas para os 3 (três) primeiros exercícios do RRF.

Deste modo, contraria o interesse público, pois permite que Estados no Regime de Recuperação Fiscal (RRF) possam dispensar os requisitos legais exigidos para contratação de operações de crédito e concessão de garantia ao longo de toda vigência do Plano, ao englobar período anterior a vigência do RRF, não se observando limitação temporal para a dispensa dos requisitos.” 

Art. 17-B da Lei Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017, inserido pelo art. 13 do projeto de lei complementar

“Art. 17-B. A partir do momento referido no art. 4º-A, fica caracterizado o interesse jurídico da União para fins de intervenção, na qualidade de assistente, mediante manifestação prévia do Conselho de Supervisão, nas causas em que se possam frustrar os objetivos desta Lei Complementar.” 

Razões do veto

“A propositura legislativa indica que a partir do deferimento do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal (RRF) fica caracterizado o interesse jurídico da União para fins de intervenção nas causas em que possam frustrar os objetivos desta Lei Complementar, na qualidade de assistente, mediante manifestação prévia do Conselho de Supervisão.

Entretanto, a propositura apresenta vício de inconstitucionalidade material e contraria o interesse público tendo em vista que sugere interferência e incompatibilidade com a autonomia da União, quando o dispositivo refere que a União figurará na qualidade de assistente, o que poderá levar à interpretações equivocadas, no sentido de impedir a União de figurar como parte nas eventuais hipóteses em que a mesma entenda que haja tal necessidade, e quando o dispositivo ora vetado também interfere na independência do Poder Executivo, haja vista que o órgão de assessoria jurídica e representação judicial pode ter sua atuação inadequadamente restringida ou retardada pelo Conselho de Supervisão. A referida situação também poderá gerar dúvidas sobre o modo e o momento que autorizariam a União a por fim ao RRF pelo seu inadimplemento ou executar as contragarantias dadas pelo Estado.” 

Art. 26

“Art. 26. No exercício de 2021, a União:

I - suspenderá a execução das contragarantias das dívidas decorrentes de contratos de operações de crédito firmados, até a data da publicação desta Lei Complementar, entre instituições multilaterais e Estados e Municípios classificados, em 31 de outubro de 2020, como A, B ou C quanto à capacidade de pagamento, conforme metodologia definida pelo Ministério da Economia;

II - pagará, em nome do Estado ou do Município e na data de seu vencimento, as prestações dos contratos de que trata o inciso I cujo pagamento tenha sido suspenso.

§ 1º O Estado ou o Município que pretender suspender o pagamento de que trata o inciso II do caput comunicará à União, até 31 de dezembro de 2020, os contratos a que se refere a suspensão e as datas de vencimento das prestações.

§ 2º Fica a União autorizada, até 31 de dezembro de 2021, a celebrar contratos específicos com as mesmas condições financeiras do contrato previsto no art. 9º-A da Lei Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017, com prazo de 360 (trezentos e sessenta) meses, para refinanciar os valores inadimplidos pelos Estados e Municípios nos termos deste artigo.

§ 3º Se os contratos específicos a que se refere o § 2º não forem celebrados, a União poderá executar as contragarantias suspensas nos termos do inciso I do caput relativas aos valores inadimplidos.” 

Razões do veto

“A propositura indica que a União suspenderá em 2021 a execução das contragarantias das dívidas decorrentes dos contratos de operações de crédito firmados entre as instituições multilaterais e Estados e Municípios classificadas como A, B ou C quanto à capacidade de pagamento; e a União pagará, em nome do Estado ou Município, e na data de seu vencimento, as prestações desses contratos cujo pagamento tenha sido suspenso, devendo, neste caso, o ente comunicar à União quais os contratos a que se refere a suspensão e as datas de vencimento das prestações até 31/12/2020. A propositura, ainda, autoriza a União a celebrar contratos específicos nas mesmas condições financeiras dos previstos pelo art. 9º-A, com prazo de 360 (trezentos e sessenta) meses, para refinanciar os valores inadimplidos pelos Estados e Municípios, para os quais a União poderá executar as contragarantias, suspensas no ano de 2021, relativas aos valores inadimplidos.

Entretanto, a propositura apresenta vício de inconstitucionalidade por não observar o art. 167, I e II, da Constituição Federal, podendo, também, incorrer em reflexos negativos quanto ao regime introduzido pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016, nos moldes do disposto nos artigos. 107 e 109 do ADCT, e legislação corrrelata,  pois a despesa gerada pela medida consubstanciada seria obrigatória para a União, ao passo que estaria institucionalizado um não pagamento contratualmente estabelecido para as instituições multilaterais, sem que, para essa despesa, se tenha demonstrado a existência de previsão orçamentária.

Outrossim, contraria o interesse público tendo em vista que, a despeito de poder impactar abruptamente as contas públicas aumentando o endividamento público representando risco fiscal,  a suspensão dos pagamentos das operações de crédito acompanhada da proibição da execução das contragarantias pela União tendem a levar os entes subnacionais a piores notas de capacidade de pagamento no futuro, pois a dívida consolidada dos entes se elevará, assim como o pagamento de juros e encargos da dívida (ambas variáveis utilizadas no cálculo da capacidade de pagamento), ao passo que estes poderiam se ver em uma situação em que não estariam mais aptos a obter garantias da União em novas contratações.” 

§ 3º do art. 27

“§ 3º É autorizada a destinação de até 50% (cinquenta por cento) dos limites previstos neste artigo para aportes a fundos de previdência dos servidores públicos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que já aprovaram e implementaram as novas regras para aposentadoria, pensão e respectivos benefícios previdenciários.” 

Razões do veto

“A propositura autoriza a destinação de até 50% dos limites previstos no artigo para a contratação de operações de crédito em geral para aportes a fundos de previdências de servidores dos Estados, Distrito Federal e Municípios que já tiverem aprovado e implementado as novas regras para aposentadoria, pensão e respectivos benefícios previdenciários.

Entretanto, apresenta vício de inconstitucionalidade ao violar a vedação de transferências de recursos para esse fim, consoante disposição do inciso X do art. 167 da Constituição Federal.” 

A Secretaria-Geral e a Casa Civil da Presidência da República opinaram pelo veto ao dispositivo transcrito a seguir: 

Art. 42 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, alterado pelo art. 16 do projeto de lei complementar

“Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos 2 (dois) últimos exercícios do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro do exercício ou que tenha parcelas a serem pagas após o exercício sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

§ 1º Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício, independentemente de execução orçamentária.

§ 2º O descumprimento do disposto no caput pelo Poder Executivo impede a contratação de operação de crédito com garantia da União.” 

Razões do veto

“A propositura legislativa veda, ao titular de poder ou órgão referido no art. 20 da LRF, que nos últimos 2 anos de mandato contraia obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro do exercício ou que tenha parcelas a serem pagas após o exercício sem que haja suficiente disponibilidade de caixa, considerados aí os encargos e despesas compromissadas, independentemente de execução orçamentária. Ainda, incluiu como sanção ao Poder Executivo pelo descumprimento o impedimento de contratação de operação de crédito com garantia da União.

Entretanto, a ampliação temporal da vedação pretendida pela proposição legislativa revela-se excessiva (princípio da proibição do excesso), dificultando em demasia o planejamento de médio prazo promovido pelo Plano Plurianual (PPA) e contrariando o disposto no art. 165, I e § 1º, no art. 174, caput, da CF e no art. 35, § 2º, I, do ADCT.

Deste modo, acaba por retirar a discricionariedade do Presidente da República inclusive para a confecção da lei orçamentária tendo em vista que a limitação de 2 (dois) quadrimestres (atualmente disposta na LRF para a mesma situação) passaria com a propositura para 2 (dois) anos, os quais impactará em mais de um exercício financeiro, cabendo ressaltar que existem outros mecanismos de controle aptos para contingenciar as despesas públicas.

Ademais, considerando que a vedação se refere aos dois últimos exercícios de mandato, a medida acaba por representar potencial ofensa à separação e à independência entre os poderes (art. 2º e art. 60, § 4º, III, da CF) especialmente em virtude da criação de óbices de gestão a autoridades com mandato de dois anos (art. 128, § 1º, da CF, por exemplo). A limitação também contraria o interesse público, uma vez que restringe a possibilidade de atuação do Poder Executivo, na medida em que poderá prejudicar o desenvolvimento de políticas públicas.” 

Essas, Senhor Presidente, as razões que me conduziram a vetar os dispositivos acima mencionados do projeto em causa, as quais submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.

Este texto não substitui o publicado no DOU de 14.1.2021 e retificado em 15.1.2021