E.M.I. nº  171/2009 - MF/AGU/MCidades/MDIC 

Brasília, 1º de dezembro de 2009.

Excelentíssimo Senhor Presidente da República, 

Temos a honra de submeter à apreciação de Vossa Excelência a Medida Provisória que dispõe sobre a extinção da Apólice do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação -  SH/SFH, altera a legislação tributária relativamente às regras de preços de transferência e permite ao Tesouro Nacional ceder onerosamente para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES o direito ao recebimento de rendimentos devidos por empresas públicas federais e sociedades de economia mista. 

2. A extinção da Apólice do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação -  SH/SFH. Tal medida tem por objetivo permitir que o Fundo de Compensação de Variações Salariais - FCVS possa oferecer coberturas de morte, invalidez permanente, danos físicos ao imóvel e relativas às perdas de responsabilidade civil do construtor, para as operações de financiamento habitacional averbadas na Apólice do SH/SFH, as quais atualmente já contam com a garantia do Fundo e, por consequência, da União, preservando todos os direitos dos segurados. 

3. Antes de procedermos ao relato da medida, convém fazer breve histórico da evolução do SH/SFH destacando os principais problemas do modelo vigente, os quais a proposta ora delineada tenciona solucionar. 

4. O SH/SFH foi criado, com base no disposto na Lei n^o 4.380, de 21 de agosto de 1964, com o objetivo de oferecer cobertura a todos os financiamentos habitacionais no âmbito do SFH, para riscos de Morte e Invalidez Permanente - MIP, Danos Físicos ao Imóvel - DFI e Responsabilidade Civil do Construtor - RCC. 

5. Considerando o caráter social do sistema e com vistas a estancar o recorrente déficit da Apólice, foram realizados aportes financeiros, por meio do extinto Banco Nacional da Habitação - BNH, com recursos advindos inclusive do FCVS. 

5.1. Diante da insuficiência das medidas adotadas para conter a elevação dos déficits do SH/SFH e, ainda, com a extinção do BNH em 1986, o inciso II do art. 6^o do Decreto-Lei n^o 2.406, de 16 de setembro de 1988, com a redação dada pela Lei n^o 7.682, de 2 de dezembro 1988, efetivamente retirou do mercado segurador o risco da Apólice do SH/SFH ao transferir para a União, por intermédio do FCVS, a atribuição de manter o equilíbrio de sua Apólice, de forma permanente e em nível nacional. 

5.2. Em contrapartida à assunção do risco pelo setor público, houve a transferência da reserva técnica do SH/SFH para o FCVS, passando esta a constituir uma das fontes de receita do Fundo. 

5.3. Como consequência da crescente participação da União no sistema, que culminou no marco legal dado pelo Decreto-Lei n^o 2.406, de 1988, as sociedades seguradoras passaram a atuar somente como meras prestadoras de serviço de regulação de sinistros à União, sendo remuneradas pelos serviços prestados, com ressarcimento total das despesas incorridas com suas obrigações perante o SH/SFH. 

5.4. Assim, diferentemente do verificado nos demais ramos de seguros, desde 1988, as seguradoras que operam no âmbito do SH/SFH não assumem os riscos típicos da operação, nem possuem a titularidade dos prêmios arrecadados. Todo o risco é de responsabilidade da União, por meio do FCVS. Como veremos adiante, a caracterização do papel desempenhado pelas seguradoras na evolução do modelo SH/SFH se constitui em uma das principais fragilidades do sistema vigente. 

6. Após a extinção do BNH, o modelo do SH/SFH revestiu-se de maior complexidade, tendo em vista que, desde então, as competências para gestão do Seguro foram diluídas entre diversos órgãos, tais como o Ministério da Fazenda, a Caixa Econômica Federal - CAIXA, o Conselho Monetário Nacional - CMN, o Conselho Curador do Fundo de Compensação de Variações Salariais - CCFCVS, a Superintendência de Seguros Privados - SUSEP e o Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP.  

7.Em 1998, por meio da Medida Provisória n^o 1.671, de 24 de junho de 1988, reeditada pela última vez sob o n^o 2.197-43, de 24 de agosto de 2001, foi permitida a contratação de seguros em apólices de mercado, denominada pela SUSEP de ramo 68. O que se verificou desde então foi uma drástica redução da participação da Apólice do SH/SFH no oferecimento de seguros para os financiamentos imobiliários. Anualmente, apenas cerca de 7 mil novos contratos são averbados no SH/SFH, enquanto todos os demais financiamentos imobiliários são cobertos pelo mercado segurador, incluindo aqueles destinados aos programas governamentais para a população de baixa renda.

7.1. Paralelamente à redução da participação da importância da Apólice do SH/SFH no mercado segurador, verificou-se o envelhecimento da carteira e o progressivo desinteresse das seguradoras em atuar no chamado ramo 66, mesmo com a ausência de riscos a serem assumidos na sua operacionalização. 

7.2. Deve ser ressaltado que o envelhecimento da carteira segurada pelo SH/SFH leva ao aumento da proporção da sinistralidade e, por consequência, à elevação das despesas com indenizações. 

7.3. Já o desinteresse em operar no SH/SFH pode ser verificado levando-se em conta que, na década de 90, havia 32 seguradoras, e atualmente estão em operação somente 5 (cinco), sendo que apenas 3 (três) seguradoras aceitam prestar serviço a agentes financeiros que não pertençam ao mesmo conglomerado empresarial. Tal fato demonstra o risco operacional do sistema, no tocante à continuidade de suas operações e às garantias prestadas. 

8. Outro relevante problema diz respeito às fragilidades existentes na defesa judicial em lides envolvendo mutuários e ex-mutuários do SFH. Atualmente, a defesa do SH/SFH é realizada pelas seguradoras, que figuram como rés nas ações judiciais. Estas, conforme já expomos, por serem meras prestadoras de serviço no âmbito do Seguro, não são afetadas pelas decisões judiciais. 

8.1. Apesar de o FCVS, na forma estabelecida em Lei, prestar garantia ao equilíbrio da Apólice, diversos julgados na esfera estadual não reconhecem o legítimo interesse da União para integrar as lides, seja por intermédio da CAIXA, na qualidade de Administradora do FCVS, seja pela participação da Advocacia-Geral.

8.2. As dificuldades para representação judicial pelo ente público implicaram em fragilidade da defesa ao longo do tempo, permitindo a proliferação em vários Estados de escritórios de advogados especializados em litigar ações milionárias contra o Seguro. Tal fato foi inclusive denunciado pelo Tribunal de Contas da União - TCU, por meio do Acórdão n^o 1924/2004. Nessas ações, o SH/SFH vem sendo condenado a pagar danos não previstos na Apólice até sobre imóveis que não possuem ou nunca possuíram previsão de cobertura, o que confirma o agravamento do risco bilionário para os cofres do Tesouro Nacional. O número de ações já ultrapassa a 11.000. 

9. Assim, o aumento das despesas para regulação de sinistros associado à elevação das despesas com indenizações judiciais culminaram na ocorrência de déficit no balanço do SH, apurado no exercício de 2008.  

9.1. Além disso, estudos atuariais indicam que a trajetória deficitária tende a se agravar, ou seja, os valores dos prêmios arrecadados serão insuficientes para cobertura das despesas incorridas, ensejando o comprometimento cada vez maior de recursos do FCVS, garantidor do equilíbrio da Apólice. 

10. À vista do exposto e, ainda, tendo em vista que a atual sistemática possui ineficiências operacionais e de natureza regulamentar, consideramos necessária a reformulação do modelo vigente, sem violar o pressuposto fundamental dos direitos adquiridos dos contratos assegurados pelo SH/SFH. A proposta tem o condão de regularizar e reestruturar um modelo atípico, onde as companhias seguradoras não possuem nenhum risco e a União, como real seguradora dos contratos, tem sido impedida de defender o FCVS em juízo, contra a dilapidação de recursos públicos. As mudanças propostas serão a seguir descritas. 

11. Frise-se novamente que, com as mudanças implementadas pelo Decreto n^o 2.406, de 1988, as seguradoras que operam o SH/SFH não realizam atividade típica de seguro, sendo somente prestadoras de serviços para regulação dos sinistros.

11.1. Desse modo, propomos a transferência das atividades atualmente realizadas pelas sociedades seguradoras para a CAIXA, na qualidade de Administradora do FCVS, cabendo a esta a responsabilidade pela operacionalização das garantias relativas à morte, invalidez permanente, danos físicos do imóvel e à responsabilidade civil do construtor, relativas aos contratos atualmente averbados na Apólice Habitacional do SH/SFH, utilizando-se dos prêmios arrecadados bem como dos recursos do FCVS. Com isso, o FCVS, que já assumia integralmente o risco da Apólice, passa também a se responsabilizar pela regulação dos sinistros. Dessa forma, completa-se a alteração iniciada em 1988, concentrando-se unicamente no ente público todas as garantias e atribuições relacionadas ao SH/SFH.

11.2. Com a mudança, não haverá interrupção das coberturas nem perda de qualidade dos serviços prestados pelas seguradoras, uma vez que a CAIXA possui corpo técnico especializado, com experiência comprovada na área de administração de fundos e programas de governo na área habitacional.

11.3. Conforme o art. 3^o da proposta em pauta, os segurados vinculados à Apólice do SH/SFH terão preservados os mesmos direitos e obrigações previstos nos contratos padrão de financiamento habitacional no âmbito do SFH. A propósito, os contratos firmados prevêem a possibilidade de substituição da Apólice do SH/SFH, desde que mantidas as coberturas nela existentes, conforme modelo de cláusula abaixo, utilizada pela CAIXA, na qualidade de agente financeiro do SFH:

CLÁUSULA XXX - SEGUROS - Durante a vigência do contrato de financiamento são obrigatórios os seguros previstos pela Apólice Compreensiva Habitacional ou que venham a ser adotados pelo Sistema Financeiro da Habitação - SFH, os quais serão processados por intermédio da CEF, obrigando-se o DEVEDOR a pagar os respectivos prêmios. Em caso de sinistro, fica a CEF autorizada a receber diretamente da Companhia Seguradora o valor da indenização, aplicando-o na solução ou na amortização da dívida e colocando o saldo, se houver, à disposição do DEVEDOR.

11.4. O § 1^o do art. 3^o da proposta assegura o direito de os mutuários optarem por cobertura securitária oferecida por apólices de mercado, nos termos do art. 2^o da Medida Provisória n^o 2.197-43, de 24 de agosto de 2001.

11.5. A retirada da intermediação das seguradoras possibilitará a simplificação do acesso das demandas dos segurados ao FCVS, real garantidor da Apólice, o que permitirá a redução de custos para o FCVS.

12. A vedação constante no art. 1^o da medida proposta justifica-se pela análise do quadro atual de baixo número de averbações no SH/SFH. 

12.1. A perda de relevância da Apólice SH/SFH no mercado segurador pode ser constatada pela comparação da evolução recente das averbações ocorridas na Apólice e o número de financiamentos no âmbito do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE.

12.2. Entre 2003 e 2007, em média foram contratadas 91.658 operações de financiamento imobiliário por ano, com recursos do SBPE. Por outro lado, a média anual de averbações de operações no seguro no mesmo período foi de apenas 7 mil novos contratos.

12.3. O grau de decadência da Apólice do SH/SFH no mercado também pode ser verificado quando se observa que o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS financiou um total de 2,5 milhões de unidades habitacionais no período 1998-2007, com média anual de 251 mil unidades, e que os seguros de todas essas unidades foram averbados em apólices de mercado.

12.4. Desse modo, a Apólice do SH/SFH, que ao longo de sua existência foi revestida de cunho social, atualmente não serve de abrigo a nenhum programa governamental de financiamento imobiliário para baixa renda.

13. Por fim, destaca-se que, no âmbito do Programa “Minha Casa, Minha Vida” - PMCMV, instituído pela Medida Provisória n^o 459, convertida na Lei n^o 11.977, de 7 de julho de 2009, a União foi autorizada a participar do Fundo Garantidor da Habitação Popular - FGHab, que oferece, dentre outras, coberturas equivalentes às oferecidas pela Apólice do SH/SFH, para população com renda familiar até 10 salários mínimos. Este instrumento financeiro de garantia veio suprir uma falha de mercado e facilitar o acesso da população a novas linhas de financiamento imobiliário, tornando desnecessária a oferta de cobertura pelo SH/SFH, com garantia da União.  

14. Diante da fragilidade do sistema de representação judicial do atual modelo, fundamentalmente decorrente dos óbices atualmente existentes quanto à participação da União nas lides que versam sobre a Apólice do SH/SFH, o art. 6^o reafirma que a defesa do FCVS deve ser realizada pela Advocacia-Geral da União - AGU, a qual poderá firmar convênio para participação da CAIXA, na qualidade de administradora do FCVS.

14.1. Sobre este ponto, deve ser ressaltado que a AGU editou em 30 de junho de 2006, a Instrução Normativa n^o 03, que regulamentou a atuação da União nas ações contra o FCVS. Complementarmente a essa medida, em 8 de setembro de 2008, foi publicada a IN n^o 02, a qual declarou o interesse da União nas lides contra o SH/SFH, dada a garantia prestada pelo FCVS, nos termos do Decreto-Lei n^o 2.406, de 1988. A ratificação em lei da legitimidade de defesa objetiva reduzir os questionamentos quanto ao interesse público e, assim, assegurar definitivamente a participação da AGU nas lides, transferindo as ações para a esfera federal, e aumentando as possibilidades de êxito na defesa dos cofres públicos.

15. Diante da complexidade do arcabouço legal do atual modelo institucional do SH/SFH -fato que gera, muitas vezes, indefinição e incerteza acerca das responsabilidades de cada ente envolvido no processo de sua normatização - o art. 5^o da medida em foco propõe alteração da Lei n^o 10.150, de 21 de dezembro de 2000, no tocante à redefinição das competências do CCFCVS no modelo a ser criado a partir da extinção da Apólice desse Seguro.

15.1. Dentre tais redefinições, destacamos a competência do Conselho para a aprovação das condições para o parcelamento de dívidas das instituições financeiras do SFH com o FCVS, relacionadas às coberturas referidas no art. 2^o do Decreto-Lei n^o 2.406, de 1988, com nova redação dada pelo art. 4^o do presente projeto de Medida Provisória. Objetiva-se, com tal disposição, facilitar a implementação normativa de mecanismos que propiciem maior agilidade à sistemática de recuperação de dívidas em atraso. Trata-se, inclusive, de medida viabilizadora de diversas demandas sobre o assunto, consubstanciadas em projetos de lei no âmbito do Poder Legislativo.

16. Frente ao caráter de urgência das disposições emanadas por esta proposta de Medida Provisória, com a conseqüente necessidade de imediata assunção operacional, pela Administradora do FCVS, das atividades atualmente de responsabilidade das Seguradoras e considerando, ainda, o prazo demasiadamente exíguo para implementação de processo licitatório, o art. 7º da MP objetiva possibilitar a contratação direta de empresa de processamento de dados, durante a fase transitória e até que a Administradora do FCVS possua sistema próprio para o controle das operações e regulação dos sinistros.  

17. Assim, propõe-se seja, excepcionalmente, dispensada a observância das disposições específicas da lei geral de licitação, por se tratar de caso de justificada urgência, respeitados os princípios finalidade, razoabilidade, moralidade administrativa, interesse público e eficiência.

18. Dando continuidade à criação de mecanismos de incentivo ao setor habitacional voltado, primordialmente, para as famílias de baixa renda, que foi iniciada com o lançamento, em março deste ano, pelo Governo Federal, do Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, a Medida também propõe novo aporte de recursos, pela União, ao Fundo de Desenvolvimento Social - FDS (art. 8º).

19. Cabe destacar que o FDS foi criado em 2004 com o objetivo de atender as necessidades habitacionais das famílias de baixa renda organizadas em cooperativas, associações e demais entidades da sociedade civil e que, no âmbito do Programa Crédito Solidário - PCS, já atendeu cerca de 22.000 famílias.

20. No tocante às regras de preços de transferência, a atual legislação, em grande parte baseada em Instrução Normativa expedida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, vem sofrendo crescentes questionamentos na esfera administrativa, razão pela qual se faz necessária a adoção de medidas voltadas a propiciar maior eficácia ao controle de preços de transferência, tendo em vista a importância da matéria para a proteção da base tributária brasileira.

20.1. Visando instituir, em dispositivo legal, essas medidas que hoje constam apenas em Instrução Normativa, propõe-se a alteração da redação do art. 18 da Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996, com o intuito de reduzir a litigiosidade que a matéria tem suscitado, garantindo maior eficácia aos controles de preços de transferência.

20.2. As alterações contempladas pela proposta de nova redação ao art. 18 da Lei nº 9.430, de 1996, visam instituir medidas de controle de preços de transferência incidentes sobre as operações de comércio internacional efetuadas entre pessoas, físicas ou jurídicas, vinculadas, ou, ainda que com não vinculadas, sejam residentes ou domiciliados em países ou dependências de tributação favorecida ou que gozem de regime fiscal privilegiado.

20.3. Nesse sentido, o art. 9º altera o art. 18 da Lei nº 9.430, de 1996, de forma a instituir, em dispositivo com força de Lei, a metodologia de cálculo que permitirá às pessoas jurídicas sujeitas aos controles de preços de transferência e ao Fisco reconstituírem, com maior precisão, o valor pelo qual o bem, direito ou serviço importado de pessoas vinculadas, aplicados ou não à produção, teriam sido comercializados em condições de livre concorrência, tanto no caso de revenda de mercadoria quanto para as situações em que haja agregação de valor.

20.3. O art. 10 acrescenta o art. 19-A possibilitando que as margens de lucros previstas nos métodos de que tratam os arts. 18 e 19 da Lei nº 9.430, de 1996, sejam revistas por setor ou ramo de atividade econômica, por ato do Ministro de Estado da Fazenda, o que propiciará a possibilidade de calibrá-la de maneira mais precisa, na hipótese de constatação de que a margem em questão não representa a realidade das operações empreendidas por entidades não enquadradas nos termos do art. 23 da Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996.

20.4 Também acrescenta o art. 19-B à Lei nº 9.430, de 1996, visando estabelecer prazo peremptório para escolha do método de cálculo do preço parâmetro pelo contribuinte, como forma de garantir maior efetividade ao controle de preços de transferência e às eventuais autuações empreendidas pelo Fisco.

21. Já quanto à permissão ao Tesouro Nacional para ceder onerosamente para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES o direito ao recebimento de rendimentos devidos por empresas públicas federais e sociedades de economia mista, prevista no art. 12 da proposta, cabe esclarecer que os rendimentos citados consistem em direitos relativos a dividendos e/ou juros sobre capital próprio do lucro líquido relativos a exercícios sociais encerrados até 31 de dezembro de 2009.  

21.1. As operações que serão viabilizadas com a edição do presente normativo consistirão em vendas definitivas do direito ao recebimento de rendimentos, possibilitando ao Tesouro Nacional uma melhor gestão de sua programação financeira.

21.2. Cabe ressaltar que as operações a serem realizadas ao amparo da presente norma não implicarão perdas para o BNDES ou Tesouro Nacional, pois serão observados os custos de captação e aplicação dessas entidades no instrumento contratual a ser celebrado.

22.1.  O art. 13 altera a Lei nº 11.977, de julho de 2009, para enfrentar as condições precárias de moradia da maioria dos trabalhadores da agricultura familiar. A medida permite a concessão de subvenção para a reforma da moradia dos agricultores familiares por meio do Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR com o objetivo de assegurar moradia digna e a melhoria da qualidade de vida no campo, especialmente para a população de baixa renda.

22.2. Por fim, com o objetivo de equacionar as operações de financiamento de material de construção, especialmente aquelas destinadas ao segmento rural, a proposta de alteração do art. 79, da Lei nº 11.977, de 2009, contempla a dispensa de contratação dos seguros destinados à cobertura dos riscos de morte e invalidez permanente do mutuário e de danos físicos ao imóvel, tendo em vista a ausência de apólice específica para o segmento rural.

23. Essas as razões que justificam a edição da Medida Provisória que temos a honra de submeter a Vossa Excelência.

Respeitosamente
Nelson Machado
Luís Inácio Lucena Adams
Marcio Fortes de Almeida
Miguel João Jorge Filho