EM nº 00041/2010/MP

Brasília, 3 de março de 2010.

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

1. Submeto à consideração de Vossa Excelência a anexa proposta de Medida Provisória que altera as Leis nº^s 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e 8.745, de 9 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, transforma em cargos de Ministro de Estado os cargos de natureza especial de Secretário Especial dos Direitos Humanos, de Secretário Especial de Políticas para as Mulheres, de Secretário Especial de Portos; transforma os cargos de Subchefe-Executivo da Secretaria de Comunicação Social e da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República em cargos de Secretário-Executivo da Secretaria de Comunicação Social e da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República; cria cargos de natureza especial e cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS; e dá outras providências.

2.  A proposta reúne medidas direcionadas, primordialmente, ao setor da saúde e que permitirão levar a cabo a reestruturação do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena, instituído pela Lei nº 9.836, de 23 de setembro de 1999 - denominada Lei Sérgio Arouca e, ainda, criar condições para que o poder público possa enfrentar com maior eficiência diversas situações caracterizadas como emergências em saúde pública.

3.  A modificação do inciso XX do art. 29 da Lei nº 10.683, de 2003, permitirá que o Ministério da Saúde possa contar com até seis Secretarias em sua estrutura básica - atualmente são cinco - viabilizando, assim, a instituição da Secretaria Especial de Saúde Indígena - SESAI na estrutura regimental daquele órgão. A implementação da presente proposta permitirá que o Ministério da Saúde recepcione as competências e atribuições exercidas hoje pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, por meio do Departamento de Saúde Indígena (DESAI), conforme a Portaria GM/MS nº 70, de 20 de janeiro de 2004, que estabelece as diretrizes do modelo de gestão da saúde indígena, no que se refere à coordenação, normatização, planejamento e execução das ações de atenção à saúde dos povos indígenas, observados os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS). Conforme prevê a Lei nº 9.836, de 1999, cabe à União, com seus recursos próprios, financiar a execução das ações do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena (art. 19-C da Lei Arouca), buscando a complementaridade com Estados, Municípios e outras instituições governamentais e não-governamentais (art.19-E da Lei Arouca).

4. Os cidadãos indígenas do País têm o direito constitucional a políticas públicas que reconheçam as suas especificidades. Isso inclui a atenção diferenciada à sua saúde, que deve, por lei, ser garantida pelo Governo Federal, e deve contemplar adequações nas formas de abordagem da comunidade pelas equipes, e o reconhecimento da interface com as medicinas tradicionais indígenas.

5. A população indígena brasileira, ao final do ano de 2008, segundo dados do Sistema de Informação de Saúde Indígena, era de 528.603 indivíduos, dos quais 488.441 aldeados, distribuídos entre 225 povos indígenas, que falam mais de 170 línguas, em 3.751 aldeias situadas em 432 municípios do País. Os povos indígenas estão presentes em quase todos os estados brasileiros e vivem em 611 terras indígenas, equivalentes a 12% do território nacional. Cerca de 65% da população indígena vivem nas Regiões Centro-Oeste e Norte do País, onde estão concentradas 99% das terras indígenas. Os aglomerados populacionais que caracterizam esses povos são comumente de pequeno porte, dos quais 28% são constituídos por até 200 pessoas, 40% têm entre 200 e 1.000 pessoas, e apenas 3 povos indígenas são constituídos por mais de 20 mil pessoas. Além desses, há referências de que existam 63 grupos de indígenas ainda não contatados.

6. A Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas estabelece que as prioridades ambientais para uma política de atenção à saúde para essas populações devem contemplar a preservação das fontes de água limpa, a construção de poços ou captação a distância nas comunidades que não dispõem de água potável; a construção de sistema de esgotamento sanitário e destinação final do lixo nas comunidades mais populosas; a reposição de espécies utilizadas pela medicina tradicional; e o controle de poluição de nascentes e cursos d'água. Em resumo, a política compreende os serviços de saúde propriamente dito e ainda ações estruturadas de saneamento ambiental.

7. Atualmente, existem no País 1.522 aldeias indígenas com abastecimento de água, número que vem crescendo com o advento do Programa de Aceleração do Crescimento PAC-FUNASA, mas que está aquém das necessidades, já que as ações de saneamento básico e ambiental em áreas indígenas têm caráter de saúde preventiva e constituem fator de equilíbrio das condições sanitárias e ambientais para garantir a atenção integral à saúde dos povos indígenas.

8. Nesse sentido, definiu-se que as ações de saneamento básico e ambiental em áreas indígenas devem ser transferidas da FUNASA para a nova Secretaria e desenvolvidas sob a responsabilidade das unidades administrativas denominadas Distritos Sanitários Especiais Indígenas, devendo ter como base critérios epidemiológicos, técnicos e estratégicos, visando assegurar à população água de boa qualidade, destino adequado de dejetos e lixo, bem como controle de insetos e roedores.

9. O novo desenho institucional parte da constatação de que a forma de abordagem direcionada a esse público-alvo não pode simplesmente ser a mesma adotada para a população em geral, em que os setores de saúde e de saneamento trabalham de forma segregada. Além disso, as intervenções de saneamento geralmente privilegiam a execução de obras, desconsiderando o caráter essencial de ações de trabalho social, questões culturais e educação sanitária e ambiental.

10. A diversidade de situações e a complexidade da ação implicam que a gestão do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena deve levar em consideração a realidade local, as especificidades culturais dos povos indígenas, o perfil epidemiológico, a organização social e a vulnerabilidade desses povos. O modelo a ser adotado deve pautar-se por uma abordagem diferenciada e integral, contemplando os aspectos de assistência à saúde, saneamento básico, nutrição, habitação, meio ambiente, demarcação de terras, educação sanitária e integração interinstitucional (art.19-G da Lei Arouca).

11. Para estruturação da nova Secretaria, propõe-se a criação de um total de 118 cargos em comissão do Grupo-DAS, destinados à estruturação da Secretaria Especial de Saúde Indígena e dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas: 1 DAS-6, 11 DAS-5, 24 DAS-4, 62 DAS-3, 10 DAS-2 e 10 DAS-1. O impacto orçamentário anual relativo à criação dos cargos é de R$ 9,316 milhões. Como medida complementar está sendo proposta, ainda, a criação de um DAS 5, dois DAS 4, cinco DAS 3, trinta e três DAS 2 e vinte e um DAS 1, mediante a extinção de Funções Comissionadas Técnicas - FCT, nível 15, existentes no âmbito do Poder Executivo.

12. Dada a urgência e a relevância da proposta, e tendo em vista os requisitos fixados na Lei de Responsabilidade Fiscal e na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010, acerca do prazo para a apresentação de medidas que acarretam aumento nas despesas com pessoal, a solução vislumbrada para a criação dos cargos em comissão consiste no aproveitamento do Projeto de Lei nº 3.958, encaminhado em 2008 ao Congresso Nacional, cujo objetivo era criar as condições para a instituição da Secretaria de Atenção Primária e Promoção da Saúde. Tal Projeto de Lei trata da criação de 118 cargos em comissão em conformidade com a distribuição contida nesta proposta. A matéria tratada no referido Projeto de Lei praticamente não evoluiu em sua tramitação.

13. Atualmente, a Lei nº 10.683, de 2003, prevê a existência de quatro Secretarias Especiais: a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres; a Secretaria Especial dos Direitos Humanos, a Secretaria Especial de Portos e a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial. Dessas, somente o dirigente da última possui o título de Ministro de Estado. Assim, propõe-se a elevação do nível dos cargos dos titulares das demais Secretarias Especiais, bem como a inclusão desses órgãos entre os órgãos essenciais da Presidência da República, fortalecimento indispensável para a articulação das políticas de Estado e de Governo.

14. As Secretarias Especiais têm por objetivo assessorar o Presidente da República e priorizar ações necessárias com vistas a dar maior eficiência e eficácia à formulação de políticas e diretrizes em suas respectivas áreas de atuação. Suas criação está atrelada a objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil presentes na Constituição Federal de 1988. Entre eles podem-se citar a promoção do bem de todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação, além de garantia do desenvolvimento nacional.

15. Esses órgãos se caracterizam pelo constante relacionamento com outras organizações, sejam da administração pública, no âmbito Federal, Estadual e Municipal, sejam entidades da sociedade civil. Dada essa natureza, é necessário que as Secretarias Especiais tenham que interagir, de maneira geral, com um número diverso de órgãos, entidades e colegiados.

16. A Secretaria Especial de Direitos Humanos, a partir de sua criação, em janeiro de 2003, tem formulado, implementado e avaliado políticas de promoção e defesa dos direitos humanos, com atenção especial para a promoção dos direitos da criança, do adolescente, do idoso, da população de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais - LGBT e para a defesa dos direitos das pessoas com deficiência e promoção da sua integração à vida comunitária, bem como para a proteção de defensores de direitos humanos ameaçados de morte, proteção a testemunhas de crimes, promoção de ouvidorias de polícia nos Estados, combate ao trabalho escravo, implantação de balcões de direitos e, finalmente, recebido e encaminhado denúncias de violações de direitos.

17. Por sua vez, a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, ao longo dos últimos seis anos, tem expandido suas atividades continuamente. Nesse período, a Secretaria foi responsável pela implementação de uma série de ações e serviços destinados à garantia dos direitos das mulheres e à igualdade de gênero. Dentre eles se destacam os Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres I e II, os quais foram elaborados com base nos resultados de conferências com a participação de representantes de órgãos da administração pública federal, estaduais e municipais, e do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. O Plano Nacional de Política para as Mulheres II, cuja execução deverá ser feita até 2011, tem sua implementação coordenada pela Secretaria por meio do Comitê de Articulação e Monitoramento. O Plano possui 94 metas, 56 prioridades e 388 ações distribuídas em 11 grandes áreas de atuação. No campo dos serviços, a Secretaria implantou a Central de Atendimento à Mulher - Ligue 180. Além disso, o órgão conta com outra importante iniciativa, o Observatório Brasil da Igualdade de Gênero, cuja finalidade é monitorar e avaliar a implementação das políticas públicas voltadas à redução das assimetrias de gênero e à promoção dos direitos das mulheres, acompanhar a forma como a mídia aborda esses temas, além de acompanhar a participação do Brasil em instâncias internacionais nessa área.

18. Já a Secretaria Especial de Portos participa ativamente no planejamento estratégico do setor de portos marítimos e da infra-estrutura portuária marítima, aprova planos de outorgas e o desenvolvimento da infra-estrutura dos portos sob sua esfera de atuação, visando à segurança e eficiência do transporte aquaviário de cargas e de passageiros. Possui como foco a ação governamental, em articulação com a sociedade, para incremento da infra-estrutura portuária marítima e dos portos outorgados às companhias docas, contribuindo para a manutenção e aumento das exportações brasileiras.

19. Desse modo, para dar suporte à missão desses importantes órgãos, é imprescindível que os titulares das referidas Secretarias Especiais passem a contar, institucional e operacionalmente, com a plenitude das funções de Ministro de Estado. Essa medida reflete, em nosso entendimento, a importância social, cultural e política que esses temas assumiram no cenário brasileiro e a necessidade do Governo Federal ampliar e tornar ainda mais eficiente a abordagem dos temas sob sua responsabilidade no conjunto das políticas públicas em curso.

20. Quanto à organização das Secretarias Especiais, especialmente no que diz respeito aos seus titulares, ressaltamos que será efetivada a transformação dos cargos de Secretario Especial em cargos de Ministro de Estado. Tal transformação, não resulta em aumento de despesa para orçamento da União. Além disso, está sendo proposta a criação de um cargo de natureza especial de Secretário-Executivo para cada uma das quatro Secretarias transformadas e de um DAS 1 para a SEDH, mediante a extinção de três DAS 6 - provenientes da SEPM, SEPPIR e SEP - e de FCT-15, com vistas a organizar a Secretaria Executiva dos órgãos. A proposta apresenta ainda pequenas alterações, como a modificação da denominação da Secretaria Especial de Direitos Humanos para Secretaria de Direitos Humanos, da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres para Secretaria de Políticas para as Mulheres, da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial para Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, e da Secretaria Especial de Portos para Secretaria de Portos.

21. Ressalta-se que a criação, mediante transformação, dos cargos em questão não acarretará aumento de despesas, gerando, inclusive, diminuição no impacto orçamentário, como se pode observar do cotejo entre a Lei nº 11.526, de 4 de outubro de 2007, alterada pela Lei nº 11.907, de 2 de fevereiro de 2009, com o Decreto Legislativo nº 113, de 4 de junho de 2007, que tratam da remuneração de cargos de Ministros, de Secretários Especiais, de Secretários-Executivos e de ocupantes de cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores -DAS.

22. As alterações na Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993, que trata da contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, têm duplo propósito. Objetivam ampliar o prazo das contratações temporárias para assistência à saúde das comunidades indígenas, hipótese prevista na alínea "m" do inciso VI do art. 2^o do diploma em questão, e instituir dentre as situações caracterizadas como de excepcional interesse público a emergências em saúde pública.

23. Cumpre informar que a urgência e a complexidade das ações de atenção à saúde dos povos indígenas exigirão que o Governo Federal utilize servidores contratados em caráter temporários para fazer frente às necessidades e prover diversas localidades de profissionais, hoje inexistentes em seu quadro de pessoal, e que até então eram supridos por convênios com organizações do terceiro setor que estão sendo encerrados e não renovados por força de questionamentos de diversos órgãos de controle. Nesse sentido, a ampliação do prazo de contratação para dois anos, com possibilidade de prorrogação, desde que o prazo total não exceda quatro anos, contribuirá para a solução, com a urgência necessária, de situações que têm sido severamente criticadas pelos órgãos de controle e pela justiça, relativas à contratação precária por intermédio de organizações não governamentais e de prefeituras municipais. Neste aspecto, em particular, cabe mencionar a existência de Termo de Conciliação Judicial assinado pelo FUNASA, pelo Ministério do Planejamento em que foi estabelecido que até 2012 sejam equacionadas todas as situações de contratação terceirizada de mão-de-obra na FUNASA. No Tocante às contratações para o atendimento à saúde indígena, a terceirização via organizações do terceiro setor alcançaram mais de nove mil profissionais em dados momentos. O referido termo mencionou a contratação temporária com amparo na Lei nº 8.745, e 1993, como uma das formas de regularização da situação, pelo menos em fase de transição para um novo modelo, como estratégia com amparo legal para que a atenção à população indígena não seja afetada, ainda mais, assegurando desta forma os preceitos constitucionais que asseguram o direito à saúde. A urgência em criar as condições legais para extensão dos prazos máximos de contratos para a saúde indígena é para permitir que os próximos contratos sejam celebrados na nova regra.

24. Atualmente, as contratações realizadas com fulcro na alínea "m" do inciso VI do art. 2º da Lei nº 8.745, de 1993, não podem exceder o período de dois anos. A experiência de inserção dos profissionais da área de saúde na prestação de assistência aos povos indígenas revela que esse período é insuficiente e que o encerramento dos contratos e a necessidade de implementar novo processo seletivo podem levar à descontinuidade dos serviços. Além disso, como a adaptação dos profissionais às condições de trabalho específicas da atenção à saúde indígena é um processo demorado, quando os profissionais contratados estiverem mais adaptados às situações, o término dos contratos exige que novos profissionais sejam integrados ao trabalho, agravando assim o risco da descontinuidade na prestação do serviço. 

25. A edição de medidas provisórias, em conformidade com o art. 62º da Constituição da República Federativa do Brasil, estabelece como pressupostos formais a relevância e urgência da matéria. Com relação às alterações da Lei nº 8.745, de 1993, a mudança de redação do inciso II, do artigo 2º, deste diploma, irá assegurar as condições legais para que a Administração possa, com celeridade, enfrentar as situações caracterizadas como de emergência em saúde pública, provocadas por pandemias, epidemias ou mesmo endemias, ou ainda pela necessidade de repor com urgência a força de trabalho de unidades hospitalares federais para assegurar o direito constitucional à saúde. A nova redação objetiva dar sentido mais ampliado ao texto vigente, possibilitando caracterizar como necessidade temporária de excepcional interesse público não só as situações de combate a surtos endêmicos, como também a outras situações de emergências em saúde pública. A redação atual, em diversos momentos, gerou controvérsias entre o que é pandemia ou epidemia e, por isso, situações de evidente excepcionalidade e necessidade temporária deixaram de ser atendidas. O Constituinte previu a possibilidade da Administração Pública contratar, para atender à necessidade temporária e excepcional, servidores em caráter temporário para evitar a descontinuidade na prestação dos serviços públicos. A ampliação do prazo máximo de vigência dos contratos para atender à saúde indígena atende aos pressupostos de urgência e relevância em face da necessidade de assegurar em curtíssimo prazo a substituição de profissionais que hoje são contratados por organizações não-governamentais, com o objetivo de garantir que os serviços sejam mantidos em todas as comunidades.

26. O evidente intuito dessa proposta é o de dotar o Poder Executivo de instrumento ágil de contratação de pessoal para o enfrentamento de situações em que se impõe a atuação imediata do Poder Público. Nesses casos de assistência a emergências em saúde pública, propõe-se que a contratação prescinda de processo seletivo, a exemplo do que ocorre nas situações de calamidade pública ou de emergência ambiental, e que observe o prazo de seis meses, prorrogável pelo prazo necessário à superação da situação de emergência, desde que não exceda dois anos. A remuneração, por seu turno, continua mantendo a orientação vigente, isto é, seu patamar não deve ser superior ao valor da remuneração constante dos planos de retribuição ou nos planos de cargos e salários do serviço público para servidores que desempenhem função semelhante, que se caracteriza como a regra geral para as contratações por tempo determinado. Adicionalmente, cabe salientar que a  Medida Provisória em análise remete a ato do Poder Executivo a regulamentação sobre a declaração de emergências em saúde pública.

27.  No que tange ao Ministério da Integração Nacional, propõe-se a criação de dezesseis cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, sendo: cinco DAS-4; sete DAS-3 e quatro DAS-2. A criação dos cargos é necessária para o fortalecimento da estrutura da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica, em decorrência da ampliação de suas competências em face do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, mais especificamente no que se refere ao Projeto São Francisco, nos seus eixos de revitalização e de integração de bacias hidrográficas, que irão requerer o planejamento, construção e supervisão das obras pelo Ministério. A medida visa reforçar a capacidade do setorial na coordenação deste e de outros projetos, de modo a ganhar em eficiência e conformidade na execução dos projetos.

28. Dada a urgência no fortalecimento da estrutura do MI, a solução vislumbrada para a criação dos cargos em comissão consiste no aproveitamento do Projeto de Lei nº 3.430/2008, encaminhado em 2008 ao Congresso Nacional. Tal Projeto trata da criação de cargos em comissão para a SUDAM, SUDENE e Ministério da Integração e encontra previsão no Anexo V da Lei Orçamentária para 2010. Considerando que a matéria tratada no Projeto de Lei praticamente não evoluiu em sua tramitação, propõe-se a alteração do quantitativo de cargos contidos no Projeto de Lei nº 3.430/2008, visando permitir que a dotação orçamentária que o lastreou seja convertida, quanto aos dezesseis cargos, para a presente proposta, sem resultar em impacto adicional.

29. A proposta contempla, finalmente, a alteração do inciso VIII do art. 29 da Lei nº 10.683, de 2003, a fim de possibilitar a criação de mais uma Secretaria na estrutura do Ministério do Desenvolvimento Agrário (que atualmente conta com três Secretarias), tendo em vista a necessidade de resolver problemas inadiáveis, decorrentes da transferência do INCRA para o MDA, em caráter extraordinário, das competências para coordenar, normatizar e supervisionar o processo de regularização fundiária de áreas rurais na Amazônia Legal, realizadas por meio da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009.

30. Cabe salientar que as ações de regularização fundiária se encontram em pleno desenvolvimento, para as quais foram constituídas coordenações específicas em todos os Estados que compõem a Amazônia Legal. Com vistas ao cumprimento do prazo de cinco anos, estabelecido quando da aprovação da Lei nº 11.952, de 2009, torna-se imperativo promover ajustes na estrutura de coordenação do MDA, que hoje se encontra totalmente vinculada à Secretaria Executiva, concentrando a estrutura disponível em uma Unidade Administrativa que detenha exclusivamente competência para o desempenho de tais atribuições.

31. Nesses termos, para que a nova Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal seja estruturada, bem como para possibilitar a realização de modificações absolutamente necessárias em sua estrutura organizacional, em razão, ainda, da ampliação das atividades desenvolvidas no âmbito do MDA decorrentes da constituição do Programa Territórios da Cidadania, está sendo proposta a criação de três DAS 4 e três DAS 3. Tal medida, contudo, não acarretará aumento de despesa considerando que serão extintas setenta e uma FCT - 15, existentes no âmbito do Poder Executivo, cuja despesa é compatível com as decorrentes dos cargos em comissão que se propõe criar. Para o cargo de Secretário Extraordinário será remanejamento um DAS-6 da SEDH, atualmente alocado na Secretaria-Adjunta daquela Secretaria, nos termos do Decreto nº 6.980, de 13 de outubro de 2009.

32.  Nesse contexto, Senhor Presidente, é que proponho a Vossa Excelência o encaminhamento da anexa proposta de Medida Provisória.

Respeitosamente,

Paulo Bernardo Silva