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NOTA EXPLICATIVA

 A Comissão de Ética Pública (CEP), criada por Decreto de 26 de maio de 1999, procedeu à revisão da minuta anexa do Código de Conduta dos Titulares de Cargos na Alta Administração Federal. inicialmente elaborada pelo Conselho de Reforma do Estado. Decidiu a CEP, com o conhecimento do Presidente da República, submeter a minuta de Código a audiência pública, de forma a aprimora-la mediante a contribuição da sociedade, em geral, e dos servidores públicos, em particular.

Decorrido o prazo de 15 dias, a partir da divulgação da minuta, será elaborado o texto final do Código para encaminhamento ao Presidente da República. A seguir, são apresentados os principais aspectos do documento ora divulgado.

A insatisfação social com a conduta ética do governo não é um fenômeno exclusivamente brasileiro e circunstancial. De um modo geral, todos os países democráticos desenvolvidos – conforme demonstrado em recente estudo da OCDE – enfrentam o crescente ceticismo da opinião pública a respeito do comportamento dos administradores públicos e detentores de mandato eletivo. Essa tendência parece estar ligada a mudanças estruturais no papel do Estado como regulador da atividade econômica e como concessionário da exploração de serviços públicos, antes sob regime de monopólio estatal, por particulares.

Em conseqüência, o setor público passou a depender cada vez mais do recrutamento de profissionais oriundos do setor privado, o que exacerbou a possibilidade de conflito de interesses e a conseqüente necessidade de maior controle sobre as atividades privadas do administrador público.

Nesse novo cenário, é natural que a expectativa da sociedade a respeito da conduta do administrador público tenha se tornado mais exigente. E está claro que mais importante do que se investigar as causas da insatisfação social é reconhecer que ela existe e se trata de uma questão política intimamente associada ao processo de mudança cultural, econômica e administrativa que o país e o mundo atravessam.

A resposta ao anseio por uma administração pública orientada por valores éticos não se esgota na aprovação de leis mais rigorosas. Nesse sentido, leis e decretos em vigor já dispõem abundantemente sobre a conduta do servidor público. O fazem, porém, em termos genéricos ou, então, a partir de uma ótica apenas penal, o que dificulta sobremaneira a apuração e punição das transgressões. 

Na realidade, grande parte das atuais questões éticas surge na zona cinzenta – cada vez mais ampla – que separa o interesse público do interesse privado. Tais questões, em geral, não configuram violação de norma legal, mas, sim, desvio de conduta ética. Como esses desvios não são passíveis de punição específica, fica para a sociedade a sensação de impunidade, a qual alimenta o ceticismo a respeito da licitude do processo decisório governamental.

Por isso, o aperfeiçoamento da conduta ética do servidor público não é uma questão a ser enfrentada por meio da proposição de mais um texto legislativo, que crie novas hipóteses de delito administrativo. Ao contrário, entende a CEP que esse aperfeiçoamento decorrerá da explicitação de regras claras de comportamento do desenvolvimento de uma estratégia específica para sua implementação. 

Na formulação dessa estratégia, entende-se que é imprescindível levar em conta, como pressuposto, que a base ética do funcionalismo de carreira é estruturalmente sólida, pois deriva de valores tradicionais da classe média, de onde ele é recrutado. Portanto, qualquer iniciativa que parta do diagnóstico de que se está diante de um problema "endêmico" de corrupção generalizada será inevitavelmente equivocada, injusta e contraproducente, pois alienará o funcionalismo do esforço de aperfeiçoamento que a sociedade está a exigir.

O ponto de partida – na visão da CEP – deve ser a prevenção de condutas incompatíveis com o padrão ético que se almeja para o serviço público, tendo em vista que, na prática, a repressão é quase sempre ineficaz. Assim, é fundamental identificar as áreas da Administração Pública em que tais condutas podem ocorrer com mais freqüência e dar-lhes tratamento específico.

Uma tarefa dessa envergadura deve iniciar-se pelo nível mais alto da Administração – ministros de Estado, Secretários Executivos, diretores de empresas estatais e de órgãos reguladores. Uma vez assegurado o cumprimento do Código de Conduta pelo primeiro escalão do governo, o trabalho de difusão das novas regras nas demais esferas da Administração ficará certamente facilitado.

Outro objetivo é que o Código de Conduta se constitua em fator de segurança do administrador público, norteando o seu comportamento enquanto no cargo e o protegendo de acusações infundadas. Pois, na ausência de regras de conduta claras e práticas, corre-se o risco de inibir o cidadão honesto de aceitar cargo público de relevo.

Além disso, é necessário criar mecanismo ágil de formulação dessas regras e de sua difusão e fiscalização. Assim, deve existir uma instância à qual os administradores possam recorrer em caso de dúvida e de apuração de transgressões – no caso, a Comissão de Ética Pública, de caráter consultivo do Presidente da República.

O Código de Conduta está dividido em três partes. No capítulo I são descritos os objetivos por ele visados e os princípios em que se baseia; no capítulo II cuida-se, especificamente da prevenção de conflito de interesses; no capítulo III são previstas limitações a determinadas atividades profissionais posteriores ao exercício de cargo público.

As principais propostas contidas no Código de Conduta da Alta Administração são as seguintes:

1. Trata-se de um conjunto de normas ao qual a pessoa nomeada pelo Presidente da República para um cargo de primeiro escalão da Administração Federal deve aderir. Isto significa que a transgressão de normas do Código não necessariamente implicará violação de lei mas tão somente descumprimento do compromisso pessoal e moral assumido pelo administrador.

2. A linguagem do Código é simples e acessível, evitando-se termos jurídicos excessivamente técnicos. O objetivo é assegurar o máximo de transparência às regras de conduta do administrador, de forma a que a sociedade possa sobre ela exercer o controle que é inerente ao regime democrático.

3. O Código se aplicará a cerca de 400 pessoas: ministros e secretários de Estado, secretários executivos dos ministérios, diretores de órgãos reguladores e de empresas estatais. 

4. Além de comportar-se de acordo com as normas estipuladas, o Código exige que o administrador observe o decoro inerente ao cargo. Ou seja, não basta ser ético; é necessário parecer ético, em sinal de respeito à sociedade. Daí serem contempladas regras destinadas ao relacionamento interno e externo da autoridade.

5. Entre os princípios éticos enunciados no art. 3º do Código, destaca-se a proibição de o administrador: a) dar tratamento preferencial, a quem quer que seja, por interesse ou sentimento pessoal; b) valer-se de informação privilegiada em razão do cargo; c) utilizar-se de bens ou serviços exclusivos da Administração para fins particulares; d) discriminar qualquer pessoa, subordinado ou administrado, por motivo político, ideológico ou partidário.

6. São previstas normas reguladoras dos negócios particulares e do patrimônio do administrador público. Certas atividades são proibidas, outras permitidas desde que sob a supervisão da CEP. Contempla-se, inclusive, a modalidade de contrato de gestão de determinados investimentos (Blind Trust) que sejam de natureza especulativa.

7. É vedado à autoridade o recebimento de salário ou qualquer outra forma de remuneração de fontes privadas, salvo autorização legal, ouvida em qualquer caso a CEP. Permite-se, no entanto, que a autoridade continue contribuindo para fundo de previdência complementar, em decorrência de relação anterior de emprego, desde que ela assuma a parcela de contribuição que caberia ao empregador.

8. Está proibido o recebimento de presente, hospitalidade e cortesia ofertados por pessoas que possam ter interesses afetados por decisões da autoridade ou de seus subordinados. Em qualquer caso, é vedada a aceitação de presentes de valor superior a um salário mínimo. Não sendo possível a recusa, deve o presente que exceder esse limite ser incorporado ao patrimônio do órgão a que está ligada a autoridade ou destinado ao Programa Comunidade Solidária.

9. No relacionamento externo, a autoridade não poderá tratar de questões de sua competência com quem possa ter interesse afetado por suas decisões, salvo em reunião oficial, da qual se manterá registro.

10. No relacionamento interno, a autoridade comunicará, imediatamente, a possibilidade ou a existência de conflito de interesses. No caso de decisão colegiada, deverá ela abster-se de votar.

11. Ainda no relacionamento interno, não poderá a autoridade opinar publicamente sobre a honorabilidade e o desempenho funcional de outras autoridades públicas, nem manifestar-se previamente sobre matéria sujeita à sua decisão.

12. São contemplados quatro tipos de sanção aplicáveis aos casos de descumprimento do Código: recomendação, advertência, censura ética e proposta de demissão – dependendo da gravidade da transgressão.

13. Com relação a atividades posteriores ao exercício do cargo, a autoridade não poderá, enquanto no exercício de suas funções, aceitar proposta de trabalho sem o conhecimento da CEP. Havendo possibilidade de conflito entre as atuais atribuições e a futura atividade, deverá demitir-se do cargo.

14. No que concerne ao período de "quarentena", na ausência de norma legal específica, a autoridade, após deixar o cargo, não poderá exercer, durante um ano, atividade incompatível com as funções que anteriormente lhe cabiam no governo, ou intervir em benefício ou em nome de pessoa com a qual tenha tido relacionamento oficial direto e relevante nos 12 meses anteriores anteriores à sua saída do cargo.

15. O período de interdição poderá ser reduzido a juízo da CEP.

16. Caberá à CEP fazer o detalhamento das normas de caráter geral, responder consultas, manter certos controle sobre o patrimônio e os negócios particulares do administrador e apurar denúncias.

COMPOSIÇÃO DA COMISSÃO

Célio Borja
Celina Vargas do Amaral Peixoto
João Geraldo Piquet Carneiro
Lourdes Sola
Miguel Reale Júnior
Roberto Teixeira da Costa